TEMAS DE ECONOMÍA POLÍTICA INTERNACIONAL
UNA REFLEXIÓN CRÍTICA SOBRE LOS
ORGANISMOS INTERNACIONALES
Harry Martín Dorn Holmann M. A.
Septiembre,
2011
ÍNDICE
- Antecedentes
- Sobre la Racionalidad Burocrática
- La Burocracia y Los Organismos Internacionales
- Las Recetas Económicas, sus Consecuencias y la Conquista de los Mercados
- Conclusiones: El “Circulo Vicioso” de la Burocracia. Hacia un Esquema Alternativo.
- Antecedentes
Existen razones
para comentar en conjunto el funcionamiento y utilidad de los organismos
internacionales y su futuro, por las similitudes detectadas, y por las críticas
de los diferentes autores y la unidad de criterios en cuanto a las deficiencias
y pobres resultados obtenidos por estas organizaciones.
Basta con
analizar la política económica de América latina durante los últimos cincuenta
años y las recetas provenientes de dichos organismos, para encontrar verdaderas
“relaciones de poder” que abrieron las puertas a crisis y procesos de
desarrollo desigual, agrandando cada vez más las diferencias entre países ricos
y pobres.
Existe otra razón
de peso para el análisis conjunto, y es que en tales instituciones perduran las
características de un sistema burocrático (desde la óptica organizacional
tradicional weberiana) totalmente
superado por los requerimientos de la comunidad internacional, motivo por el
que ponemos en duda la razón de ser de dichas instituciones, y planteamos
nuestra pregunta de investigación:
1) ¿Responden
los organismos internacionales a su finalidad y funciones originales?
2) ¿La acción o producto de dichas
organizaciones, responden a los requerimientos de los países y comunidad
internacional? ó ¿son el resultado de relaciones de poder y decisiones de los
Estados más influyentes?
3) ¿Cómo percibe
la comunidad estos beneficios? y, ¿cuáles
son los resultados observados durante los últimos cincuenta años?
4) Finalmente, ¿qué
aspectos de representatividad y control democrático sobre estos organismos son
rescatables en favor de la comunidad mundial?
Se ha escrito
mucho acerca de los fines que motivaron la creación del Fondo Monetario Internacional
(en adelante FMI), del Banco Mundial (en adelante BM) y de la Organización Mundial de
Comercio (en adelante OMC), originalmente GATT. Queda muy en claro que detrás
de la estabilidad del sistema financiero internacional y la solución de los
problemas estructurales de los países pobres, existían objetivos reales
vinculados a intereses económicos de los Estados Unidos y otras economías
centrales, articulados a intereses políticos
y económicos internos de los países en desarrollo, en concordancia también con
la política de la contención del expansionismo soviético, sobretodo en la
frontera con la Europa Oriental, que había pasado a control imperial-comunista
después de la segunda guerra mundial.
Lo mismo podemos
argumentar acerca de la “regulación de la desregulación del comercio” a través
del GATT, cuyo régimen respondía a los intereses del gran complejo militar
industrial norteamericano, que concentraba alrededor del 50% de la producción
manufacturera mundial de la época, y al irremediable desarrollo productivo,
comercial y financiero que requería la Europa de posguerra para frenar la
influencia y expansión del floreciente imperialismo comunista soviético.
La Organización
de Naciones Unidas (en adelante ONU) y la Organización de Estados Americanos
(en adelante OEA) no constituyen una excepción a los objetivos hegemónicos de
las grandes potencias, y al igual que los organismos internacionales de
financiamiento y de comercio, las incorporamos a nuestro análisis, como una
demostración más de que nuestros supuestos e hipótesis no constituyen una mera especulación:
1. Piramidacion y concentración de las decisiones 2. Control de las organizaciones
por parte de las economías centrales y las potencias industriales 3. Ruptura o fracturación
de las organizaciones con su medio ambiente clientelar 4. Predominio de los intereses de los países
ricos en detrimento de los países pobres 5.
Procesos de toma de decisiones antidemocráticos 6. Desplazamiento de los
objetivos formales por los objetivos de los países más poderosos 7. Falta de
previsión y control sobre la gestión de las organizaciones internacionales
y, 8. Consolidación de rituales y castas
burocráticas a niveles internos e incapacidad de adaptación a los cambios del
medio ambiente o sistema internacional, todas las cuales constituyen
características propias de un modelo de organización burocrática, superado y
obsoleto, vertido totalmente hacia dentro de las instituciones, y divorciado de
las bases clientelares y fines originales que fueron la razón de ser (aunque
sea en forma aparente) de estas organizaciones, las cuales adolecen, en mayor o
menor grado, del mismo problema interno que denominaremos: “El Circulo Vicioso
de la Burocracia” (Crozier, 1963).
Organismos
internacionales como la ONU
y la OEA forman
parte del Sistema Internacional y no pueden ser sustraídos a la realidad de las
relaciones de poder. Las asimetrías del sistema internacional se reflejan en la
gestión y orientación de los organismos internacionales, del “producto final”
de estas organizaciones, más allá de los mecanismos formales de toma de decisiones.
No podemos negar o dejar de reconocer la relativa autonomía de estas instituciones
pero también es cierto que los estados poderosos desarrollan todo tipo de
mecanismos formales (el poder de veto, por ejemplo) y extraoficiales [los
consensos en la sala verde de la OMC (Dorn, 2008)] para incidir en el contexto
internacional, y esto incluye a organismos regionales y mundiales como la OEA y
ONU.
El análisis
institucional aplicado a los actores internacionales no estatales incorpora
factores o variables medio-ambientales condicionantes para establecer cuáles
son los objetivos reales y aparentes de las organizaciones. De igual manera, un
análisis detallado de los elementos definitorios de la autonomía es
indispensable para determinar la libertad de la organización en la toma de decisiones.
En otras palabras, no es suficiente disponer de un cuerpo administrativo
independiente y fijarse objetivos, normas y procedimientos de toda índole, para
que una organización internacional funcione eficientemente, es decir, que
cumpla con los objetivos propuestos al más bajo costo posible. La capacidad y libertad
de gestión debe estar acompañada de la capacidad y libertad de decidir (lo cual
incluye la independencia política y financiera), de lo contrario, los objetivos
y metas son solamente frases cargadas de pura intencionalidad. En vista de lo
anterior, someteremos todas estas instituciones a un análisis crítico, aunque
simplificado, bajo el enfoque de las teorías burocráticas posweberianas y sus
mejores exponentes.
- Sobre la Racionalidad Burocrática
Hablar de hegemonía, de liderazgo, y de política
exterior de los Estados Unidos de Norteamérica es hablar del protestantismo, de
valores, de su influencia en el desarrollo del capitalismo, y del poder y la expansión
de este país hacia el sur del continente. De igual manera, cuando nos referimos
a los origines del sistema de organización burocrática, no podemos evitar
referirnos a Max Weber y su legado acerca de la ética protestante y el espíritu
del capitalismo, ni podemos ignorar lo ocurrido en los mismos Estados Unidos a
principio del siglo XX, cuando se iniciaron reformas a todo nivel de la
administración federal, estatal y municipal, para “racionalizar” las decisiones
de gobierno en materia de contratación de personal, administración
presupuestaria, e incrementar la eficiencia de toda la administración pública.
Weber define al capitalismo como un
conjunto de empresas cuya finalidad consiste en maximizar ganancias mediante la
organización racional del trabajo y de la producción. Son las aspiraciones
utilitarias, la disciplina y la racionalidad
(burocrática, financiera, contable, técnica, etc) lo que constituye una de
las características propias del capitalismo occidental. No podemos entonces
referirnos a los orígenes de la burocracia sin referirnos al capitalismo
especifico al que Weber hace referencia, pues esta es una de las
características particulares que proporcionan su identidad a esa forma específica
y novedosa de “organizar” la producción, en función de una aspiración
utilitaria calculada.
El capitalismo se identifica con la
búsqueda de la rentabilidad, según Weber (Aron, 1967), y la organización
burocrática representa un instrumento apropiado y de gran afinidad con esta
finalidad. Podríamos entonces afirmar que la “organización” de tipo burocrático
no fue un fenómeno exclusivo de la administración pública o del Estado [Marx se
concentra básicamente en esta (Mouzeli, 1991)], sino que se extendió a todo
tipo de organizaciones públicas y privadas con la intencionalidad de dotarlas
de un esquema racional de funcionamiento que permitiera incrementar su eficacia
y eficiencia.
Con estos antecedentes, afirmar que
las organizaciones internacionales no escaparon a los sistemas burocráticos y
muchas de ellas revelan estructuras, normas y procedimientos, que conservan en
mayor o menor grado las huellas de la racionalidad burocrática, sería bastante verosímil.
El ejercicio de la autoridad en forma impersonal, el control de los procesos
mediante la aplicación de reglas impersonales, la especialización de funciones,
y la misma centralización piramidal de la toma de decisiones, son elementos que
inspiraron la reforma burocrática y que todavía perduran en cierta medida en
las organizaciones internacionales.
a) El Paradigma burocrático.
No hay duda que
la organización burocrática marca una época de reformas y búsqueda de
racionalidad en un período de gran expansión económica capitalista en Europa.
Pero entenderla, significa situarse en el contexto histórico de tal expansión,
donde la mayoría de los Estados europeos eran gobernados por monarquías que combatían
y hasta reprimían los movimientos socialista y principios liberales. La
democracia participativa, la democracia directa o la democracia consociacional,
no podían tener cabida en el sistema de producción capitalista de la época ni
en el régimen imperial de la Alemania unificada bajo la hegemonía prusiana. Las
técnicas y modelos de gestión que conocemos hoy en día (teorías Keisen, Entpowerment,
Teamwork, Calidad total, etc) para fomentar la participación y creatividad en
la toma de decisiones eran impensables en la época.
Por el
contrario, la delimitación de funciones por delegación de autoridad, la cadena
de mando de acuerdo al principio jerárquico, la acción organizacional
fundamentada en instrucciones detalladas e impersonales, la aplicación objetiva
y fría de reglas y procedimientos uniformes y la centralización de las decisiones
estratégicas al más alto nivel de la jerarquía, constituyeron los principios
dominantes de una administración eficiente y efectiva. La modernización del ejército
y la administración pública prusiana de segunda mitad del siglo XIX son la
mejor prueba de ello.
Sin embargo,
Michel Crozier afirma que:
“Toda la literatura posweberiana sobre la burocracia
padece en efecto de una ambigüedad fundamental. Por un lado, la mayoría de los
autores creen que el desarrollo de las organizaciones burocráticas responde al
advenimiento de la racionalidad en el mundo moderno, y que la burocracia es por
ese hecho intrínsecamente superior a todas las demás formas posibles de
organización. Por otro lado muchos autores, a menudo los mismos, consideran a
las organizaciones como especies de leviatanes por cuyo medio se prepara la
esclavización del género humano” (Michel Crozier, 1974: 55).
En efecto, la
racionalidad inicial se convirtió en la esclavitud del mañana, al contribuir
con procesos administrativos y productivos mecanizantes o robotizantes del género
humano que eliminaban toda creatividad, estimulo, participación o vinculación
del capital humano con la organización en general, tal es el caso de la
producción en serie, el control de calidad “estadístico” y otras formas de
“organización científica de las empresas” como el fordismo y taylorismo que perduraron
hasta muy después de finalizada la segunda guerra mundial.
Para transformar
el sistema de control de calidad tradicional en un sistema de control de calidad moderno, por
ejemplo, se trabajará arduamente en Japón en la década de los cincuenta para
consolidar el nuevo sistema a partir de 1960, ya en la era de la liberación
comercial.
El mismo
Crozier, en su obra “Le phénoméne burocratique” (Crozier, 1963), cuando analiza
las características básicas de la organización burocrática se refiere a los
rasgos rutinarios y opresivos de los procesos burocráticos racionalistas,
incompatibles con los valores democráticos de la segunda mitad del siglo XX,
que terminan robotizando al individuo bajo un concepto mecanicista de la
conducta humana (Crozier, 1963). El sistema burocrático genera rigidez en la
conducta del trabajador impidiendo su adaptación a los requerimientos del medio
ambiente de la organización. El funcionario público es un instrumento de los
procedimientos así como el trabajador es un instrumento adaptado a la
maquinaria industrial (Crozier, 1963). A largo plazo, esto genera ineficiencia
y conflictos con el publico receptor de bienes o servicios lo cual se trata de
remediar con mayores controles y reglamentaciones que conducen a un régimen
represivo y no cooperativo. Esta excesiva especialización y fragmentación
favorece la conformación de castas y rituales como protección ante la falta de
motivación y eficiencia en la organización (Crozier, 1963) y los métodos de
gobierno responden al interés del funcionario y no a los resultados esperados.
En este mismo
sentido, el ritualismo proporciona protección, autonomía, reconocimiento y
respeto ante el público, pero, la ausencia de planes e incapacidad de gestionar
el cambio conducen irremediablemente a la rigidez organizacional (Crozier,
1963). La organización burocrática carece de medios para corregir sus propios
errores lo que significa el colapso y entrar en el circulo vicioso de la
organización burocrática: ausencia de meritocracia, falta de creatividad e iniciativa,
piramidacion de las decisiones, aislamiento de los centros de poder,
alejamiento y ruptura con el medio social, desarrollo del “localismo” y
predominio de los objetivos individuales sobre los objetivos organizacionales.
b) La alternativa del Paradigma.
Los planteamientos y argumentos de Michael
Barzeley y su organización impulsada por el cliente (Barzeley, 2000) se nos presentan
como una herramienta y una alternativa válida en substitución del Paradigma burocrático.
Barzeley se refiere a una dependencia
impulsada por el cliente en sustitución de una dependencia burocrática
impulsada por sus propias necesidades y supervivencia, una dependencia impulsada
por el cliente que trabaja en equipo y no se limita a las funciones, normas y
procedimientos de sus partes (Barzeley, 2000) y, en definitiva, una dependencia
impulsada por el cliente que se define mucho más por los resultados que
consigue en beneficio de sus clientes, que por los beneficios que logra en
función de la organización misma, buscando siempre la mejor respuesta a las
demandas siempre cambiantes del medio ambiente o entorno (Barzelay, 2000).
Finalmente, más que separar el pensar
y el hacer, Barzeley propone una dependencia que planifica, comunica, ejecuta y
evalúa incorporando e incluyendo los consejos y recomendaciones de empleados
operativos para mejorar la calidad y el valor del servicio (Barzeley, 2000).
Bajo la perspectiva anterior
sugerida, el mantenimiento de la paz y seguridad internacional, la solución
pacifica de los conflictos, el control de armas, el combate al narcotráfico, el
combate al terrorismo, la estabilidad monetaria y cambiaria, el fomento del
intercambio comercial, la difusión tecnológica, la cooperación internacional,
la protección del medioambiente, etc, son hoy en día fenómenos de naturaleza
global, regional y local, cuyo tratamiento debe y puede ser adoptado en sus
diferentes niveles, aplicando los enunciados de la alternativa de Barzelay,
dejando en claro que, el “cliente
natural” de los organismos internacionales es precisamente la comunidad global,
regional y local, y no los Estados, aunque sean ellos quienes ejerzan la
representación al interior de dichos organismos (Barzeley, 2000).
En definitiva, el producto, la acción
y el esfuerzo de los organismos internacionales afectan directamente a las
comunidades civiles que son los beneficiarios o perjudicados de la gestión
realizada. Por tanto, este es el punto de partida para cualquier proceso de
reingeniería en que se replantee la manera en que se manejan estas
instituciones, para alejarse de los esquemas jerárquico-funcionales centrados
en las operaciones internas, burocratizadas, y estructurar equipos de trabajo
orientados al servicio de la comunidad mundial (Barzeley, 2000). Por el
contrario, cualquier reforma instrumentalista que trate de optimizar el
funcionamiento de los actuales sistemas y procedimientos no hace más que
perennizar el círculo vicioso burocrático y la hegemonía, en detrimento de los
objetivos comunitarios. De ahí nuestro desacuerdo con los cambios propuestos
por el anterior Secretario General de la ONU
Sr. Kofi Annan, en sus informes de 2002 y 2004.
En nuestra opinión, si tomamos a la
ONU como referencia del cambio, dicha organización debe encaminarse hacia un régimen
de tipo parlamentario, una democracia consociacional (Lijphart, 2005), donde
sea la Asamblea General (en adelante AG) la que ratifique o autorice el
nombramientos de funcionarios de alta jerarquía de la Secretaría General (en
adelante SG), como órgano ejecutivo de la organización y sistema de gobierno
compartido (Lijphart, 2005), y sea esta el encargado de elaborar los planes,
programas y presupuestos de la institución para “someterlos a la aprobación de
la asamblea”. Desde la perspectiva de un proceso integrado de gestión, la AG y
la SG serían los encargados de “dirigir” la organización, la SG la encargada de
“ejecutar” los programas y proyectos de la institución a través de su Administración,
y la misma AG tendría la facultad de “controlar” los resultados de la gestión
realizada por la SG y “evaluar” su desempeño. Sabemos que esto funciona de
manera muy distinta como veremos más adelante, donde el CS desempeña funciones
estratégicas importantísimas y no responde necesariamente ante la AG, no rinde
cuentas durante la marcha a la AG, y solamente informa sobre lo sucedido a la
AG. Veremos que el CS es autónomo en sus decisiones y que no actúa de acuerdo a
planes, programas y proyectos de acción que sean previamente estudiados y aprobados
por la AG, es
decir, por la “representación clientelar legitima” en la organización
internacional. En tales circunstancias, es imposible argumentar la existencia
de una dirección y gobierno compartidos, sobre la base de una democracia
consociacional con representación ampliada a lo largo del proceso de gestión de
la organización.
Finalmente, los miembros permanentes
del CS no son nombrados ni pueden ser removidos por la AG, de ahí su total autonomía
e independencia para decidir y actuar en función de sus propios intereses, y no
de la comunidad mundial (CARTA de las NACIONES UNIDAS y ESTATUTO de la CORTE
INTERNACIONAL DE JUSTICIA, CAPÍTULOS III, IV, V, VI y, VII). Otro de los
importantes temas a debatir sería el de la participación de las organizaciones
no gubernamentales en la AG, cuyas redes, acciones, foros, cabildeos, estudios,
son ampliamente reconocidos por la comunidad internacional y la misma ONU, ya
no se diga de la participación de las redes sociales que se convierten
paulatinamente en un importante actor en el sistema internacional.
3. La burocracia y los organismos
internacionales
Aplicando los
principios del modelo burocrático a la ONU, la OEA el FMI, el BM y la OMC,
podemos concluir de la manera siguiente:
a) Centralización,
piramidacion y toma de decisiones
El análisis de
los tres rasgos nos lleva a detectar una forma antidemocrática de la toma de decisiones.
De acuerdo a las facultades y poderes conferidos en los artículos 24 y 25 del capítulo
V de la Carta de Naciones Unidas, el CS se convierte en un verdadero Leviatán
de la organización, cuyas decisiones en última instancia dependerán de los
miembros permanentes. Según el artículo 39 del capítulo VII, la existencia o no
de un acto de agresión o de amenaza para la paz, queda a criterio también de
los miembros permanentes, quienes se convierten en jueces supremos sobre la
materia. Esto se complementa con lo establecido en el artículo 18 del capítulo
II, impidiendo a la Asamblea General hacer recomendaciones sobre cualquier
controversia que se encuentre en manos del CS, la cual solo podría ser
informada con consentimiento expreso del CS. Esto convierte a los cinco
miembros permanentes en verdaderos poderes hegemónicos sobre el resto de la
organización y especialmente en materia de Seguridad Colectiva. Sobre medidas
provisionales o definitivas que impliquen o no el uso de la fuerza, los
artículos 40 hasta el 51 de la carta conceden al CS amplias facultades para
decidir, ejecutar y controlar las acciones pertinentes, contando con un Comité
de Estado Mayor integrado por los Jefes de Estado Mayor de los miembros
permanentes.
Finalmente, los
privilegios de poder de ciertos Estados impiden la instrumentación de un
sistema de seguridad colectiva, distorsionando así el concepto de legítima
defensa de la comunidad internacional, tal como lo afirma Thomas G. Weiss en su obra The Theory of UN Collective Security (Weiss, 2004).
Estas características también son aplicables al Fondo Monetario Internacional,
ya que los Estados Unidos ejercen poder de veto sobre cualquier tipo de de
decisión trascendental (controla el 17.5% de los votos y se necesita el 85%
para cualquier reforma), y los estados industrializados acumulan casi el 50% de
las cuotas y poder de decisión (Goddard y Birch, 1998 y Woods, 2003). Lo mismo
sucede al interior del Comité Ejecutivo, donde controlan la mayoría de miembros
designados y electos, acaparando así el control sobre la mayoría de los órganos
de gobierno. El mismo argumento se aplica también al Banco Mundial.
En definitiva,
todo lo antes expuesto responde de manera negativa a las preguntas uno y cuatro
planteadas en la pagina tres del presente documento, pues se pierden de vista
los aspirados objetivos colectivos, en medio de procedimientos y decisiones
opuestos a la precisa acepción de democracia.
b) Fracturación
interna, localismo y pérdida de legitimidad:
El artículo 2,
párrafo 7 de la Carta impide todo contacto directo con la “base clientelar” de
la ONU y las posturas y decisiones de los representantes a la AG dependen de la
política exterior de los estados, la cual no se alinea necesariamente con los
objetivos de la organización. Los objetivos de los estados se imponen y no
representan los intereses de la comunidad mundial, necesariamente
(medioambiente, por ejemplo). De igual manera, los intereses de los miembros
permanentes del CS prevalecen sobre el resto de Estados, sometiendo la
organización a sus propias conveniencias.
En el caso
especifico del Banco Mundial, desde la década del sesenta muchos de los
proyectos de orden social fueron abandonados por la escasez y encarecimiento de
los recursos financieros (Thorp, 1998), ya que muchos de estos fondos eran
captados en el mercado financiero, pagando tasas de interés a niveles de Wall
Street. Las necesidades prioritarias pasaron entonces a un segundo plano, dando
paso a proyectos de mayor rentabilidad económica, a criterio exclusivo del
banco (y sus “directores”), sin tomar en consideración la opinión de los
propios beneficiarios y necesitados de los créditos. Lo mismo se podría
argumentar acerca de los créditos condicionados, los cuales beneficiaban más a
los países ricos que a los países débiles. En conclusión, el interés económico
y comercial de algunos estados se impuso sobre las necesidades de los países
receptores, como resultado de las asimetrías de poder, lo cual responde
contundentemente a nuestra segunda pregunta de investigación.
c) Ausencia
de mecanismos y planes concretos de previsión:
La propuesta
para el fortalecimiento de la ONU contenidas en los informes del Secretario
General de los años 2002 y 2004 son esencialmente instrumentalistas y
demuestran la incapacidad de la Administración y la Secretaria General para
impulsar cambios estratégicos afines a la realidad actual y futura del sistema
internacional. Las mejoras en el sistema de ONU tratan de paliar las
deficiencias del sistema, mas no generan cambios ni en los elementos ni en las
interacciones entre los elementos del sistema, ni tampoco en el producto
requerido por la comunidad internacional.
En el caso de B
M y FMI, las críticas de Joseph Stiglitz son muy elocuentes (Stiglitz, 2004)
como para justificar un proceso de reingeniería en ambas instituciones, pero sería
indispensable superar los obstáculos para las reformas, en particular el veto
de los Estados Unidos que impediría alcanzar el 85% requerido para cualquier
modificación estructural de ambas instituciones multilaterales, aunque las
relaciones de poder y los países han cambiado radicalmente desde la segunda
guerra mundial. En todo caso, se confirma la vigencia de normas y
procedimientos poco democráticos alejados del control clientelar, con lo cual
se responde igualmente las preguntas dos y cuatro de nuestra investigación.
- El recetario económico y sus consecuencias. A la conquista y control de los mercados.
La aplicación de
poder duro y poder blando ha sido una práctica consagrada en la política
exterior norteamericana, desde antes de la independencia de los países
iberoamericanos. La estrategia tantas veces abordada por Joseph Nye en La paradoja del poder norteamericano (Nye, 2003) ha sido el pan nuestro de cada
día a lo largo de la historia de las relaciones de Estados Unidos con todos sus
vecinos americanos. Desde antes de las guerras de independencia de España los
Estados Unidos siempre estuvieron prestos a vender los valores propios de la
cultura y raza anglosajona y la superioridad de la ética protestante a sus vecinos
ociosos y corruptos del sur (Nye, 2003). Sin embargo, cuando tuvieron la
oportunidad de vender poder duro y hacerse de gran parte del territorio
perteneciente a España no dudaron tampoco en hacerlo. Fue lo que sucedió
durante las guerras napoleónicas y después de la independencia de México (que
perdió el 40% de su territorio aproximadamente), mientras mexicanos y
centroamericanos dudaban entre un régimen republicano, una monarquía o una
federación.
¿El objetivo? Alejar
las potencias rivales del escenario político y económico americano, controlar
los recursos de la región y asegurar mercados para los bienes de capital y
productos manufacturados en los Estados Unidos. Con el crecimiento del gran
capital industrial norteamericano y los resultados de la primera guerra mundial
las grandes potencias europeas quedan fuera del juego político y económico en
los países americanos y esta constituyó la gran oportunidad para consolidar la
presencia norteamericana en la región. La PAU primero, la OAS, OEA y AID posteriormente,
fueron instrumentos eficaces de política exterior en la aplicación tanto de
poder blando (La Alianza para Progreso) como de poder duro, de acuerdo a las
conveniencias del momento.
El fin de la
segunda guerra convierte a los Estados Unidos en un gran poder hegemónico a
nivel mundial con aspiraciones mucho mayores al control del continente
americano. Gracias a este poder, durante el periodo de guerra fría, los países
y gobiernos americanos cumplieron a cabalidad su rol de garantes de la
seguridad interna y contención del avance imperialista-comunista en la región,
con fuerzas armadas instruidas y equipadas para cumplir eficientemente con
tales objetivos.
Posteriormente y
hasta inicios de los noventa, la OEA se convierte, lamentablemente, en un foro de buenas intenciones con múltiples
y variados pronunciamientos y estudios a favor de la democracia (Pellicer, 1998),
para luego iniciar una serie de rondas a favor del libre comercio en las Américas
de acuerdo a la declaración de Santiago, y las mismas cumbres americanas auspiciadas
por el Presidente Bush primero, y Clinton después, pero sin resultados para la
región. Paradójicamente, lo que menos hubo a raíz de la creación de la OEA
fueron regímenes democráticos en América Latina, especialmente en la época de
posguerra, ya que las dictaduras civiles y militares proliferaron y se
mantuvieron hasta la década de los ochenta del siglo XX (Clara Nieto, 2005), en
clara oposición a los afanes democráticos de los pueblos de la región y de la
comunidad internacional, con lo cual, quedaría ampliamente aclarada la segunda
pregunta planteada en el contexto de nuestra investigación.
Después de la Reciprocal
Trade Aggreements Act de 1934, según especialistas en la materia como Joan
Spero (Spero, 1998) y Hal Klepak (Klepak, 2003), los Estados Unidos se lanzan
en una verdadera campaña de liberación comercial, sobre todo después de la
segunda guerra mundial. La necesidad de liberar los mercados, controlar y
estabilizar el mercado financiero y fomentar el desarrollo de la región en
función de sus propios intereses y la comunidad internacional, conlleva la
creación de tres organismos estratégicos a nivel mundial: el Fondo Monetario
Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el GATT, que posteriormente se
transformaría en la Organización Mundial de Comercio (OMC), al finalizar la
Ronda Uruguay en 1994.
De igual manera y luego de dos terribles
guerras, se crea la Organización de Naciones Unidas bajo el padrinazgo de las
potencias vencedoras, con la finalidad de garantizar la paz mundial y evitar
conflictos de cualquier naturaleza que pueda perturbar la convivencia pacífica
de la comunidad internacional. Los Estados Unidos y los países industrializados
se convierten en los grandes “gerentes” de la economía y política
internacional, diseñando, recomendando y aplicando modelos económicos en
Latinoamérica que respondían a los intereses de la gran producción
manufacturera. Sin embargo, así como los modelos de substitución de
importaciones fueron adecuados para los grandes fabricantes de bienes de
capital y para el gran capital financiero internacional, así también las
barreras al comercio se fueron convirtieron en obsoletas para el comercio con
los países industrializados y poderosos. Creció la interacción comercial a
nivel mundial y la misma expansión de la producción y el comercio exigió otro
tipo de regulación cooperativa, la nueva OMC, de acuerdo al consenso de
Washington y el giro hacia un sistema económico neo-liberal a nivel mundial.
La derrota del
eje Roma-Berlín-Tokio constituye un punto de inflexión para Latinoamérica y el
mundo por la firme convicción y decisión política de dirigir y controlar la gestión
económica, política y social, a través de regímenes internacionales encarnados
en la ONU, la OEA, el FMI, el BM y, el GATT. Sobre América latina, existe
abundante bibliografía critica sobre la paternidad y padrinazgo de las
“recetas” múltiples y teorías sobre desarrollo económico y social,
especialmente la teoría de la dependencia que surge de la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL) y de Raúl Prebisch como uno de sus autores.
Según
Wallerstein, los intelectuales de América latina fueron muy recalcitrante a
esta predica y reaccionaron ferozmente. Raúl Prebisch y la CEPAL negaba los beneficios
de una política económica de fronteras abiertas y se reconocía partidario de
gobiernos reguladores a fin de reestructurar las economías nacionales. La
recomendación principal fue la de promover la sustitución de importaciones y
proteger las industrias nacientes para aumentar el Producto Nacional Bruto per cápita,
mediante una política sabiamente dirigida y controlada por el Estado. Posteriormente,
la corriente de los “dependentistas” incorporó factores políticos internos de
cada país y del sistema-mundo a sus razonamientos y teorías, y calificaban los
esfuerzos de los gobiernos occidentales, del FMI y del BM como esfuerzos
imperialistas, negativos y nefastos. Pero en definitiva, fueron las
recomendaciones de la CEPAL las que fueron más seguidas por los gobiernos de la
región, con limitados resultados y mejoría económica hasta los años cincuenta y
sesenta (Wallerstein, 1997), a pesar del impresionante incremento en los flujos
del comercio internacional y finanzas internacionales.
Las consecuencias
del modelo son conocidas. El modelo de Industrialización por Substitución de
Importaciones (ISI) buscaba contrarrestar
la reducción de la demanda de los productos de exportación de bienes primarios
por parte de los países industrializados, compensar el deterioro de los términos
de intercambio y generar fuentes de trabajo y demanda interna mediante la
producción manufacturera domestica. Esta primera etapa o de sustitución
intensiva en mano de obra transcurre sin mayores inconvenientes, hasta llegar a
la etapa también conocida como de “sustitución de importaciones a cualquier
costo” e intensiva en capital (Fanelli, Frenkel y Rozenwurcel, 1990), con grandes
requerimientos de inversión y financiamiento que no eran compatibles con el
crecimiento del ahorro y del PIB. Adicionalmente, el excesivo proteccionismo y
los impuestos cargados a la exportación de productos primarios deterioraron los
términos del intercambio en contra de las exportaciones primarias, lo cual
impidió la generación de divisas suficientes para mantener el crecimiento
económico. La exportación de manufacturas tampoco compensó esta deficiencia, y
el sector financiero no pudo evitar el colapso que se produjo a largo plazo. En
efecto, la política de créditos privilegiados y la protección financiera a la
industria domestica contrajo las tasas de interés por debajo de las tasas de
inflación, impidiendo la canalización de ahorros hacia el inversionista y
favoreciendo más bien la fuga de capitales al exterior, incentivando también la
inversión intensiva de capital a costos subvalorados y rendimientos
distorsionados, desperdiciando los recursos de capital.
Fue este manejo errático
de la política económica y fiscal la que condujo al gran déficit gubernamental
de los países, inestabilidad de precios, desempleo y volatilidad de los tipos
de cambio. Fue esta misma estrategia volcada hacia el interior la que llevó a
la escasez estructural de divisas y a la imposibilidad de cumplir con las obligaciones
de la deuda del Estado. Fueron ambos fenómenos conocidos como la “brecha
externa” y la “brecha fiscal” los que condujeron a nuestros países a la crisis
de los años ochenta, considerada la mayor crisis desde 1929. Queda también
claro que el incremento abrupto en las tasas de interés (poder duro)
incrementaron notablemente los servicios de las deudas externas en América Latina
(Stiglitz, 2004), frenaron sus inversiones y paralizaron su crecimiento
concomitante con los pagos de la deuda externa.
El sector público
fue responsable de gran parte del endeudamiento externo debido a las políticas
de inversión (sin control y muy permisivas), las empresas públicas fueron
grandes consumidoras de crédito, ineficientes y corruptas (Stiglitz, 2004) y
algunos gobiernos decidieron “socializar
la deuda” agravando más la brecha fiscal (fue el caso de la sucretizacion de la
deuda externa ecuatoriana durante el periodo presidencial del Dr. Oswaldo
Hurtado y sus modificaciones durante el periodo presidencial del Ing. León
Febres Cordero). La elevación de las tasas de interés incrementaron los gastos
del gobierno y estos buscaron como incrementar sus ingresos, produciendo lo que
algunos autores denominan “la transferencia domestica” (Fanelli, Frenkel y
Rozenwurcel, 1990), recayendo el ajuste en los salarios y la inversión pública
con el consecuente freno al crecimiento económico.
En conclusión,
políticas y decisiones equivocadas, ausencia de controles efectivos,
articulaciones de poder internas (créditos excesivos e improductivos,
corrupción, fuga de capitales) y externas (deterioro arbitrario de los términos
de intercambio y alza indiscriminada en las tasas de interés y precio del
petróleo) condujeron a una crisis y luego a las diez recomendaciones de
política del Consenso de Washington, cuyos esquemas neo-liberales condujeron
nuevamente al colapso a fines de los años noventa, siendo Ecuador el mejor
ejemplo, con la crisis del feriado bancario y la posterior dolarización.
De más está decir
que no hubo bienestar económico y social, ni seguridad ciudadana, ni respeto a
los derechos humanos, a pesar de los “esfuerzos”, el “trabajo” y los “recursos”
invertidos por los organismos internacionales. Los resultados del Consenso de
Washington no fueron tampoco los esperados, puesto que la desigualdad y la pobreza se han
incrementado, y tal como lo demuestra Stiglitz, a partir de 1997 hubo
estancamiento, recesión, depresión y (Stiglitz, 2004), reducción del ingreso
per cápita.
Al respecto,
Osvaldo Hurtado se pronuncia de la siguiente manera en el caso ecuatoriano
específicamente:
“A pesar de los
progresos anotados, la democracia fracasó en su misión de desarrollar el
Ecuador y constituir una sociedad equitativa que ofreciera iguales
oportunidades a todos. El crecimiento económico fue apenas superior al de la
población, los porcentajes de pobreza continuaron altos, y más bien empeoraron
en los años de las recurrentes crisis económicas. Se deterioró la calidad de
los servicios ofrecidos por el Estado, particularmente la educación pública a
la que concurren niños y jóvenes de las clases sociales de menores recursos. No
cambió la injusta distribución de la riqueza y el país, por no perseverar en la
búsqueda de la estabilidad y del crecimiento económico, se rezagó con respecto
a otros de América latina que 25 años atrás compartían su nivel” (Hurtado, 2005:7).
5.
Conclusiones: El circulo vicioso burocrático y la
alternativa
Sin reformas internas
en la ONU, la OEA, el FMI, BM y OMC, la situación actual y destino de estos
organismos se resume de manera precisa en lo que Michel Crozier denomina el
Circulo Vicioso originado por el fenómeno burocrático y que ya hemos mencionado
anteriormente (Crozier, 1963). La centralización, la piramidacion, la rigidez
de las reglas y la robotización de los
seres humanos llevan a un rompimiento de la comunicación interna y con el medio
ambiente (Crozier, 1963). Esto lleva a una mayor centralización, mayor
reglamentación y a luchas internas por el poder entre grupos y castas. Es la
enfermedad de la localitis, cuando los individuos pierden contacto con el
producto y la comunidad produciéndose lo que Weber denominó la alienación del
individuo, dentro de la “Jaula de Hierro” de la organización burocrática. Las
consecuencias son “a veces” menos dramáticas por la “convergencia de intereses”,
como en la OMC, pero aún ahí las asimetrías se hacen sentir y la “regulación
controlada de la desregulación del comercio” pretende desmantelar las defensas
de los Estados más débiles en beneficio de los más poderosos, a veces, lo que
impide consensos y acuerdos, como en el caso de la Ronda de Doha (Dorn, 2008).
En vista de lo
anterior, la solución podría estar en los modelos de organizaciones vertidas
hacia fuera (la alternativa al Paradigma), con normas y procedimientos ajustadas
a las necesidades de desarrollo del sistema internacional y de acuerdo al
modelo de gobierno compartido bajo un régimen democrático consociacional
(Lijphart, 2005) adaptado o adecuado a los organismos internacionales. Los países pobres deben buscar soluciones en función
de sus intereses, sus fortalezas y debilidades. Como diría Stiglitz, “los países
de la región deberían aprovechar las ventajas de la globalización, pero
tratando de adaptarla a sus propias exigencias” (Stiglitz, 2004: 110), lo cual
significa, en parte, fortalecer las capacidades regulatorias de nuestros estados.
En un mundo
globalizado no existen ajustes automáticos invisibles. Los mercados financieros
necesitan ser controlados, el control de la inflación y la generación de
empleos deben ser promovidos mediante políticas eficaces de estado, el
desarrollo debe superar la concepción neo-clásica del uso eficiente de los
recursos buscando también la democratización del ingreso nacional, y la
liberación de los mercados debe propender a la transparencia y equidad,
eliminando barreras y procedimientos camuflados y ocultos de protección,
cooperando además con aquellos países que requieren de seguridades alimentarias
o que son altamente dependientes de ayudas o tratamientos preferenciales. Los países
pobres deben aceptar que la importación de capitales, la inversión agresiva y
el crecimiento económico a cualquier
precio, no significan desarrollo sostenible y bienestar económico y social
de nuestras comunidades, cuando no se realizan en función de sus necesidades y
de sus propios intereses. Es
indispensable la estabilidad con crecimiento y la solución de problemas
estructurales a largo plazo que permitan un desarrollo sostenible, con redistribución
democrática en forma simultánea, y esto implica controles sobre los mercados,
tecnología, educación, seguridad jurídica y estabilidad democrática,
esencialmente.
Finalmente, es
difícil luchar contra los grandes poderes y de ahí el fracaso actual de las
negociaciones en la OMC y el incumplimiento total de los plazos establecidos en
la declaración de DOHA (Gerona 2005), pero hay que continuar en la lucha, pues más
caro resulta refundar la OMC que mantenerla y renovarla.
A
manera de conclusión, nos queda claro que el actual sistema de organismos
internacionales corresponde a la estructura de poder mundial vigente al fin de
la Segunda Guerra Mundial, de ahí la influencia de EEUU, de Inglaterra, de
Francia, de Rusia y de China en la ONU, así como de Europa y EEUU en el FMI y
Banco Mundial. Esa estructura de poder está obsoleta, ya que EEUU y Europa
decaen, la URSS desapareció, y emergen
China, India, Indonesia, Malasia, Singapur, Taiwán y algunos países sudamericanos con altas
tasas de crecimiento económico.
El
cuadro reseñado y el nuevo panorama abren un debate sobre la estructura de
poder en los organismos internacionales y se buscan fórmulas para integrar a
los países emergentes, los llamados BRICS y los llamados AIGLES. Así, por
ejemplo, el Grupo de las siete mayores economías se ha ampliado a 20 países, y
en la OMC surge el Grupo de los 20 como contrapeso a Europa, Japón y EEUU en
las negociaciones de la Ronda de Doha (Dorn, 2008).
Bajo
esa perspectiva, los países de América Latina deben de impulsar sus
negociaciones desde sus organismos de integración, aprovechando el surgimiento
de Brasil, Chile, Colombia y Perú, y aunando esfuerzos con los países de la
región en el marco de la Unasur y el Grupo de Rio.
Para
finalizar, nos remitimos a Paul Kennedy y su obra El Parlamento de la Humanidad, acerca de la promesa y la amenaza
del siglo XXI:
“Hay una vieja
analogía sobre la historia y la perspectiva según la cual todos formamos parte
de una inmensa caravana que serpentea atravesando un desierto junto a una
cordillera montañosa. Cuando avanzamos desde el sur, las cumbres parecen tener
una determinada forma, pero adoptan otra diferente cuando los observadores
alcanzan la cima de las montañas, y vuelven a ser distintas cuando volvemos la
vista atrás para verlas. Quizá deberíamos enfocar nuestro análisis de la ONU de
un modo similar. Los fundadores de la organización mundial, los grupos
interesados y los medios de comunicación de la época veían obviamente el
sentido y los fines de las Naciones Unidas de forma distinta a como lo hacemos
nosotros hoy en día; ¿cómo no iban a hacerlo, sobre todo en aquellos años
épicos comprendidos entre 1943 y 1946? En el mundo actual, todos nosotros
(tanto si simpatizamos con la organización como si mostramos hostilidad o indiferencia)
contemplamos naturalmente la ONU bajo
otro prisma, afectados por sesenta años de historia. Para el año 2050, la
opinión pública, los grupos de interés y los gobiernos verán sin duda este
grandioso experimento de gobierno mundial de un modo muy distinto, como
consecuencia de los diferentes éxitos y fracasos de la ONU en las décadas
venideras. No hacerlo así sería antinatural” (Kennedy, 2007: 307).
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