ORGANISMOS INTERNACIONALES

TEMAS DE ECONOMÍA POLÍTICA INTERNACIONAL

UNA REFLEXIÓN CRÍTICA SOBRE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES

Harry Martín Dorn Holmann  M. A.

Septiembre, 2011

ÍNDICE

1. Antecedentes

2. Sobre la Racionalidad Burocrática

3. La Burocracia y Los Organismos Internacionales

4. Las Recetas Económicas, sus Consecuencias y la Conquista de los Mercados

5. Conclusiones: El “Circulo Vicioso” de la Burocracia. Hacia un Esquema Alternativo.

1. Antecedentes

Existen razones para comentar en conjunto el funcionamiento y utilidad de los organismos internacionales y su futuro, por las similitudes detectadas, y por las críticas de los diferentes autores y la unidad de criterios en cuanto a las deficiencias y pobres resultados obtenidos por estas organizaciones.

Basta con analizar la política económica de América latina durante los últimos cincuenta años y las recetas provenientes de dichos organismos, para encontrar verdaderas “relaciones de poder” que abrieron las puertas a crisis y procesos de desarrollo desigual, agrandando cada vez más las diferencias entre países ricos y pobres.

Existe otra razón de peso para el análisis conjunto, y es que en tales instituciones perduran las características de un sistema burocrático (desde la óptica organizacional tradicional weberiana)  totalmente superado por los requerimientos de la comunidad internacional, motivo por el que ponemos en duda la razón de ser de dichas instituciones, y planteamos nuestra pregunta de investigación:

1) ¿Responden los organismos internacionales a su finalidad y funciones originales?

2)  ¿La acción o producto de dichas organizaciones, responden a los requerimientos de los países y comunidad internacional? ó ¿son el resultado de relaciones de poder y decisiones de los Estados más influyentes?

3) ¿Cómo percibe la comunidad estos beneficios? y,  ¿cuáles son los resultados observados durante los últimos cincuenta años?

4) Finalmente, ¿qué aspectos de representatividad y control democrático sobre estos organismos son rescatables en favor de la comunidad mundial?

Se ha escrito mucho acerca de los fines que motivaron la creación del Fondo Monetario Internacional (en adelante FMI), del Banco Mundial (en adelante BM) y de la Organización Mundial de Comercio (en adelante OMC), originalmente GATT. Queda muy en claro que detrás de la estabilidad del sistema financiero internacional y la solución de los problemas estructurales de los países pobres, existían objetivos reales vinculados a intereses económicos de los Estados Unidos y otras economías centrales,  articulados a intereses políticos y económicos internos de los países en desarrollo, en concordancia también con la política de la contención del expansionismo soviético, sobretodo en la frontera con la Europa Oriental, que había pasado a control imperial-comunista después de la segunda guerra mundial.

Lo mismo podemos argumentar acerca de la “regulación de la desregulación del comercio” a través del GATT, cuyo régimen respondía a los intereses del gran complejo militar industrial norteamericano, que concentraba alrededor del 50% de la producción manufacturera mundial de la época, y al irremediable desarrollo productivo, comercial y financiero que requería la Europa de posguerra para frenar la influencia y expansión del floreciente imperialismo comunista soviético.

La Organización de Naciones Unidas (en adelante ONU) y la Organización de Estados Americanos (en adelante OEA) no constituyen una excepción a los objetivos hegemónicos de las grandes potencias, y al igual que los organismos internacionales de financiamiento y de comercio, las incorporamos a nuestro análisis, como una demostración más de que nuestros supuestos e hipótesis no constituyen una mera especulación: 1. Piramidacion y concentración de las decisiones 2. Control de las organizaciones por parte de las economías centrales y las potencias industriales 3. Ruptura o fracturación de las organizaciones con su medio ambiente clientelar 4.  Predominio de los intereses de los países ricos en detrimento de los países pobres 5.  Procesos de toma de decisiones antidemocráticos 6. Desplazamiento de los objetivos formales por los objetivos de los países más poderosos 7. Falta de previsión y control sobre la gestión de las organizaciones internacionales y,  8. Consolidación de rituales y castas burocráticas a niveles internos e incapacidad de adaptación a los cambios del medio ambiente o sistema internacional, todas las cuales constituyen características propias de un modelo de organización burocrática, superado y obsoleto, vertido totalmente hacia dentro de las instituciones, y divorciado de las bases clientelares y fines originales que fueron la razón de ser (aunque sea en forma aparente) de estas organizaciones, las cuales adolecen, en mayor o menor grado, del mismo problema interno que denominaremos: “El Circulo Vicioso de la Burocracia” (Crozier, 1963).

Organismos internacionales como la ONU y la OEA forman parte del Sistema Internacional y no pueden ser sustraídos a la realidad de las relaciones de poder. Las asimetrías del sistema internacional se reflejan en la gestión y orientación de los organismos internacionales, del “producto final” de estas organizaciones, más allá de los mecanismos formales de toma de decisiones. No podemos negar o dejar de reconocer la relativa autonomía de estas instituciones pero también es cierto que los estados poderosos desarrollan todo tipo de mecanismos formales (el poder de veto, por ejemplo) y extraoficiales [los consensos en la sala verde de la OMC (Dorn, 2008)] para incidir en el contexto internacional, y esto incluye a organismos regionales y mundiales como la OEA y ONU.

El análisis institucional aplicado a los actores internacionales no estatales incorpora factores o variables medio-ambientales condicionantes para establecer cuáles son los objetivos reales y aparentes de las organizaciones. De igual manera, un análisis detallado de los elementos definitorios de la autonomía es indispensable para determinar la libertad de la organización en la toma de decisiones. En otras palabras, no es suficiente disponer de un cuerpo administrativo independiente y fijarse objetivos, normas y procedimientos de toda índole, para que una organización internacional funcione eficientemente, es decir, que cumpla con los objetivos propuestos al más bajo costo posible. La capacidad y libertad de gestión debe estar acompañada de la capacidad y libertad de decidir (lo cual incluye la independencia política y financiera), de lo contrario, los objetivos y metas son solamente frases cargadas de pura intencionalidad. En vista de lo anterior, someteremos todas estas instituciones a un análisis crítico, aunque simplificado, bajo el enfoque de las teorías burocráticas posweberianas y sus mejores exponentes.

2. Sobre la Racionalidad Burocrática

Hablar de  hegemonía, de liderazgo, y de política exterior de los Estados Unidos de Norteamérica es hablar del protestantismo, de valores, de su influencia en el desarrollo del capitalismo, y del poder y la expansión de este país hacia el sur del continente. De igual manera, cuando nos referimos a los origines del sistema de organización burocrática, no podemos evitar referirnos a Max Weber y su legado acerca de la ética protestante y el espíritu del capitalismo, ni podemos ignorar lo ocurrido en los mismos Estados Unidos a principio del siglo XX, cuando se iniciaron reformas a todo nivel de la administración federal, estatal y municipal, para “racionalizar” las decisiones de gobierno en materia de contratación de personal, administración presupuestaria, e incrementar la eficiencia de toda la administración pública. 

  

Weber define al capitalismo como un conjunto de empresas cuya finalidad consiste en maximizar ganancias mediante la organización racional del trabajo y de la producción. Son las aspiraciones utilitarias, la disciplina y la racionalidad (burocrática, financiera, contable, técnica, etc) lo que constituye una de las características propias del capitalismo occidental. No podemos entonces referirnos a los orígenes de la burocracia sin referirnos al capitalismo especifico al que Weber hace referencia, pues esta es una de las características particulares que proporcionan su identidad a esa forma específica y novedosa de “organizar” la producción, en función de una aspiración utilitaria calculada.

El capitalismo se identifica con la búsqueda de la rentabilidad, según Weber (Aron, 1967), y la organización burocrática representa un instrumento apropiado y de gran afinidad con esta finalidad. Podríamos entonces afirmar que la “organización” de tipo burocrático no fue un fenómeno exclusivo de la administración pública o del Estado [Marx se concentra básicamente en esta (Mouzeli, 1991)], sino que se extendió a todo tipo de organizaciones públicas y privadas con la intencionalidad de dotarlas de un esquema racional de funcionamiento que permitiera incrementar su eficacia y eficiencia.

Con estos antecedentes, afirmar que las organizaciones internacionales no escaparon a los sistemas burocráticos y muchas de ellas revelan estructuras, normas y procedimientos, que conservan en mayor o menor grado las huellas de la racionalidad burocrática, sería bastante verosímil. El ejercicio de la autoridad en forma impersonal, el control de los procesos mediante la aplicación de reglas impersonales, la especialización de funciones, y la misma centralización piramidal de la toma de decisiones, son elementos que inspiraron la reforma burocrática y que todavía perduran en cierta medida en las organizaciones internacionales.

a)      El Paradigma burocrático.

No hay duda que la organización burocrática marca una época de reformas y búsqueda de racionalidad en un período de gran expansión económica capitalista en Europa. Pero entenderla, significa situarse en el contexto histórico de tal expansión, donde la mayoría de los Estados europeos eran gobernados por monarquías que combatían y hasta reprimían los movimientos socialista y principios liberales. La democracia participativa, la democracia directa o la democracia consociacional, no podían tener cabida en el sistema de producción capitalista de la época ni en el régimen imperial de la Alemania unificada bajo la hegemonía prusiana. Las técnicas y modelos de gestión que conocemos hoy en día (teorías Keisen, Entpowerment, Teamwork, Calidad total, etc) para fomentar la participación y creatividad en la toma de decisiones eran impensables en la época.

Por el contrario, la delimitación de funciones por delegación de autoridad, la cadena de mando de acuerdo al principio jerárquico, la acción organizacional fundamentada en instrucciones detalladas e impersonales, la aplicación objetiva y fría de reglas y procedimientos uniformes y la centralización de las decisiones estratégicas al más alto nivel de la jerarquía, constituyeron los principios dominantes de una administración eficiente y efectiva. La modernización del ejército y la administración pública prusiana de segunda mitad del siglo XIX son la mejor prueba de ello.

Sin embargo, Michel Crozier afirma que:

“Toda la literatura posweberiana sobre la burocracia padece en efecto de una ambigüedad fundamental. Por un lado, la mayoría de los autores creen que el desarrollo de las organizaciones burocráticas responde al advenimiento de la racionalidad en el mundo moderno, y que la burocracia es por ese hecho intrínsecamente superior a todas las demás formas posibles de organización. Por otro lado muchos autores, a menudo los mismos, consideran a las organizaciones como especies de leviatanes por cuyo medio se prepara la esclavización del género humano” (Michel Crozier, 1974: 55).

En efecto, la racionalidad inicial se convirtió en la esclavitud del mañana, al contribuir con procesos administrativos y productivos mecanizantes o robotizantes del género humano que eliminaban toda creatividad, estimulo, participación o vinculación del capital humano con la organización en general, tal es el caso de la producción en serie, el control de calidad “estadístico” y otras formas de “organización científica de las empresas” como el fordismo y taylorismo que perduraron hasta muy después de finalizada la segunda guerra mundial.

Para transformar el sistema de control de calidad tradicional en un  sistema de control de calidad moderno, por ejemplo,  se trabajará arduamente en  Japón en la década de los cincuenta para consolidar el nuevo sistema a partir de 1960, ya en la era de la liberación comercial.

El mismo Crozier, en su obra “Le phénoméne burocratique” (Crozier, 1963), cuando analiza las características básicas de la organización burocrática se refiere a los rasgos rutinarios y opresivos de los procesos burocráticos racionalistas, incompatibles con los valores democráticos de la segunda mitad del siglo XX, que terminan robotizando al individuo bajo un concepto mecanicista de la conducta humana (Crozier, 1963). El sistema burocrático genera rigidez en la conducta del trabajador impidiendo su adaptación a los requerimientos del medio ambiente de la organización. El funcionario público es un instrumento de los procedimientos así como el trabajador es un instrumento adaptado a la maquinaria industrial (Crozier, 1963). A largo plazo, esto genera ineficiencia y conflictos con el publico receptor de bienes o servicios lo cual se trata de remediar con mayores controles y reglamentaciones que conducen a un régimen represivo y no cooperativo. Esta excesiva especialización y fragmentación favorece la conformación de castas y rituales como protección ante la falta de motivación y eficiencia en la organización (Crozier, 1963) y los métodos de gobierno responden al interés del funcionario y no a los resultados esperados.

En este mismo sentido, el ritualismo proporciona protección, autonomía, reconocimiento y respeto ante el público, pero, la ausencia de planes e incapacidad de gestionar el cambio conducen irremediablemente a la rigidez organizacional (Crozier, 1963). La organización burocrática carece de medios para corregir sus propios errores lo que significa el colapso y  entrar en el circulo vicioso de la organización burocrática: ausencia de meritocracia, falta de creatividad e iniciativa, piramidacion de las decisiones, aislamiento de los centros de poder, alejamiento y ruptura con el medio social, desarrollo del “localismo” y predominio de los objetivos individuales sobre los objetivos organizacionales.

b)      La alternativa del Paradigma.

Los planteamientos y argumentos de Michael Barzeley y su organización impulsada por el cliente (Barzeley, 2000) se nos presentan como una herramienta y una alternativa válida en substitución del Paradigma burocrático.

Barzeley se refiere a una dependencia impulsada por el cliente en sustitución de una dependencia burocrática impulsada por sus propias necesidades y supervivencia, una dependencia impulsada por el cliente que trabaja en equipo y no se limita a las funciones, normas y procedimientos de sus partes (Barzeley, 2000) y, en definitiva, una dependencia impulsada por el cliente que se define mucho más por los resultados que consigue en beneficio de sus clientes, que por los beneficios que logra en función de la organización misma, buscando siempre la mejor respuesta a las demandas siempre cambiantes del medio ambiente o entorno (Barzelay, 2000).

Finalmente, más que separar el pensar y el hacer, Barzeley propone una dependencia que planifica, comunica, ejecuta y evalúa incorporando e incluyendo los consejos y recomendaciones de empleados operativos para mejorar la calidad y el valor del servicio (Barzeley, 2000).

Bajo la perspectiva anterior sugerida, el mantenimiento de la paz y seguridad internacional, la solución pacifica de los conflictos, el control de armas, el combate al narcotráfico, el combate al terrorismo, la estabilidad monetaria y cambiaria, el fomento del intercambio comercial, la difusión tecnológica, la cooperación internacional, la protección del medioambiente, etc, son hoy en día fenómenos de naturaleza global, regional y local, cuyo tratamiento debe y puede ser adoptado en sus diferentes niveles, aplicando los enunciados de la alternativa de Barzelay, dejando en claro que,  el “cliente natural” de los organismos internacionales es precisamente la comunidad global, regional y local, y no los Estados, aunque sean ellos quienes ejerzan la representación al interior de dichos organismos (Barzeley, 2000).

En definitiva, el producto, la acción y el esfuerzo de los organismos internacionales afectan directamente a las comunidades civiles que son los beneficiarios o perjudicados de la gestión realizada. Por tanto, este es el punto de partida para cualquier proceso de reingeniería en que se replantee la manera en que se manejan estas instituciones, para alejarse de los esquemas jerárquico-funcionales centrados en las operaciones internas, burocratizadas, y estructurar equipos de trabajo orientados al servicio de la comunidad mundial (Barzeley, 2000). Por el contrario, cualquier reforma instrumentalista que trate de optimizar el funcionamiento de los actuales sistemas y procedimientos no hace más que perennizar el círculo vicioso burocrático y la hegemonía, en detrimento de los objetivos comunitarios. De ahí nuestro desacuerdo con los cambios propuestos por el anterior Secretario General de la ONU Sr. Kofi Annan, en sus informes de 2002 y 2004.

En nuestra opinión, si tomamos a la ONU como referencia del cambio, dicha organización debe encaminarse hacia un régimen de tipo parlamentario, una democracia consociacional (Lijphart, 2005), donde sea la Asamblea General (en adelante AG) la que ratifique o autorice el nombramientos de funcionarios de alta jerarquía de la Secretaría General (en adelante SG), como órgano ejecutivo de la organización y sistema de gobierno compartido (Lijphart, 2005), y sea esta el encargado de elaborar los planes, programas y presupuestos de la institución para “someterlos a la aprobación de la asamblea”. Desde la perspectiva de un proceso integrado de gestión, la AG y la SG serían los encargados de “dirigir” la organización, la SG la encargada de “ejecutar” los programas y proyectos de la institución a través de su Administración, y la misma AG tendría la facultad de “controlar” los resultados de la gestión realizada por la SG y “evaluar” su desempeño. Sabemos que esto funciona de manera muy distinta como veremos más adelante, donde el CS desempeña funciones estratégicas importantísimas y no responde necesariamente ante la AG, no rinde cuentas durante la marcha a la AG, y solamente informa sobre lo sucedido a la AG. Veremos que el CS es autónomo en sus decisiones y que no actúa de acuerdo a planes, programas y proyectos de acción que sean previamente estudiados y aprobados por la AG, es decir, por la “representación clientelar legitima” en la organización internacional. En tales circunstancias, es imposible argumentar la existencia de una dirección y gobierno compartidos, sobre la base de una democracia consociacional con representación ampliada a lo largo del proceso de gestión de la organización.

Finalmente, los miembros permanentes del CS no son nombrados ni pueden ser removidos por la AG, de ahí su total autonomía e independencia para decidir y actuar en función de sus propios intereses, y no de la comunidad mundial (CARTA de las NACIONES UNIDAS y ESTATUTO de la CORTE INTERNACIONAL DE JUSTICIA, CAPÍTULOS III, IV, V, VI y, VII). Otro de los importantes temas a debatir sería el de la participación de las organizaciones no gubernamentales en la AG, cuyas redes, acciones, foros, cabildeos, estudios, son ampliamente reconocidos por la comunidad internacional y la misma ONU, ya no se diga de la participación de las redes sociales que se convierten paulatinamente en un importante actor en el sistema internacional.

3. La burocracia y los organismos internacionales

Aplicando los principios del modelo burocrático a la ONU, la OEA el FMI, el BM y la OMC, podemos concluir de la manera siguiente:

a)      Centralización, piramidacion y toma de decisiones

El análisis de los tres rasgos nos lleva a detectar una forma antidemocrática de la toma de decisiones. De acuerdo a las facultades y poderes conferidos en los artículos 24 y 25 del capítulo V de la Carta de Naciones Unidas, el CS se convierte en un verdadero Leviatán de la organización, cuyas decisiones en última instancia dependerán de los miembros permanentes. Según el artículo 39 del capítulo VII, la existencia o no de un acto de agresión o de amenaza para la paz, queda a criterio también de los miembros permanentes, quienes se convierten en jueces supremos sobre la materia. Esto se complementa con lo establecido en el artículo 18 del capítulo II, impidiendo a la Asamblea General hacer recomendaciones sobre cualquier controversia que se encuentre en manos del CS, la cual solo podría ser informada con consentimiento expreso del CS. Esto convierte a los cinco miembros permanentes en verdaderos poderes hegemónicos sobre el resto de la organización y especialmente en materia de Seguridad Colectiva. Sobre medidas provisionales o definitivas que impliquen o no el uso de la fuerza, los artículos 40 hasta el 51 de la carta conceden al CS amplias facultades para decidir, ejecutar y controlar las acciones pertinentes, contando con un Comité de Estado Mayor integrado por los Jefes de Estado Mayor de los miembros permanentes.

Finalmente, los privilegios de poder de ciertos Estados impiden la instrumentación de un sistema de seguridad colectiva, distorsionando así el concepto de legítima defensa de la comunidad internacional, tal como lo afirma  Thomas G. Weiss en su obra  The Theory of UN Collective Security (Weiss, 2004). Estas características también son aplicables al Fondo Monetario Internacional, ya que los Estados Unidos ejercen poder de veto sobre cualquier tipo de de decisión trascendental (controla el 17.5% de los votos y se necesita el 85% para cualquier reforma), y los estados industrializados acumulan casi el 50% de las cuotas y poder de decisión (Goddard y Birch, 1998 y Woods, 2003). Lo mismo sucede al interior del Comité Ejecutivo, donde controlan la mayoría de miembros designados y electos, acaparando así el control sobre la mayoría de los órganos de gobierno. El mismo argumento se aplica también al Banco Mundial.

En definitiva, todo lo antes expuesto responde de manera negativa a las preguntas uno y cuatro planteadas en la pagina tres del presente documento, pues se pierden de vista los aspirados objetivos colectivos, en medio de procedimientos y decisiones opuestos a la precisa acepción de democracia.

b)     Fracturación interna, localismo y pérdida de legitimidad:

El artículo 2, párrafo 7 de la Carta impide todo contacto directo con la “base clientelar” de la ONU y las posturas y decisiones de los representantes a la AG dependen de la política exterior de los estados, la cual no se alinea necesariamente con los objetivos de la organización. Los objetivos de los estados se imponen y no representan los intereses de la comunidad mundial, necesariamente (medioambiente, por ejemplo). De igual manera, los intereses de los miembros permanentes del CS prevalecen sobre el resto de Estados, sometiendo la organización a sus propias conveniencias.

En el caso especifico del Banco Mundial, desde la década del sesenta muchos de los proyectos de orden social fueron abandonados por la escasez y encarecimiento de los recursos financieros (Thorp, 1998), ya que muchos de estos fondos eran captados en el mercado financiero, pagando tasas de interés a niveles de Wall Street. Las necesidades prioritarias pasaron entonces a un segundo plano, dando paso a proyectos de mayor rentabilidad económica, a criterio exclusivo del banco (y sus “directores”), sin tomar en consideración la opinión de los propios beneficiarios y necesitados de los créditos. Lo mismo se podría argumentar acerca de los créditos condicionados, los cuales beneficiaban más a los países ricos que a los países débiles. En conclusión, el interés económico y comercial de algunos estados se impuso sobre las necesidades de los países receptores, como resultado de las asimetrías de poder, lo cual responde contundentemente a nuestra segunda pregunta de investigación.

c)      Ausencia de mecanismos y planes concretos de previsión:

La propuesta para el fortalecimiento de la ONU contenidas en los informes del Secretario General de los años 2002 y 2004 son esencialmente instrumentalistas y demuestran la incapacidad de la Administración y la Secretaria General para impulsar cambios estratégicos afines a la realidad actual y futura del sistema internacional. Las mejoras en el sistema de ONU tratan de paliar las deficiencias del sistema, mas no generan cambios ni en los elementos ni en las interacciones entre los elementos del sistema, ni tampoco en el producto requerido por la comunidad internacional.

En el caso de B M y FMI, las críticas de Joseph Stiglitz son muy elocuentes (Stiglitz, 2004) como para justificar un proceso de reingeniería en ambas instituciones, pero sería indispensable superar los obstáculos para las reformas, en particular el veto de los Estados Unidos que impediría alcanzar el 85% requerido para cualquier modificación estructural de ambas instituciones multilaterales, aunque las relaciones de poder y los países han cambiado radicalmente desde la segunda guerra mundial. En todo caso, se confirma la vigencia de normas y procedimientos poco democráticos alejados del control clientelar, con lo cual se responde igualmente las preguntas dos y cuatro de nuestra investigación.

4. El recetario económico y sus consecuencias. A la conquista y control de los mercados.

La aplicación de poder duro y poder blando ha sido una práctica consagrada en la política exterior norteamericana, desde antes de la independencia de los países iberoamericanos. La estrategia tantas veces abordada por Joseph Nye en La paradoja del poder norteamericano  (Nye, 2003) ha sido el pan nuestro de cada día a lo largo de la historia de las relaciones de Estados Unidos con todos sus vecinos americanos. Desde antes de las guerras de independencia de España los Estados Unidos siempre estuvieron prestos a vender los valores propios de la cultura y raza anglosajona y la superioridad de la ética protestante a sus vecinos ociosos y corruptos del sur (Nye, 2003). Sin embargo, cuando tuvieron la oportunidad de vender poder duro y hacerse de gran parte del territorio perteneciente a España no dudaron tampoco en hacerlo. Fue lo que sucedió durante las guerras napoleónicas y después de la independencia de México (que perdió el 40% de su territorio aproximadamente), mientras mexicanos y centroamericanos dudaban entre un régimen republicano, una monarquía o una federación.

¿El objetivo? Alejar las potencias rivales del escenario político y económico americano, controlar los recursos de la región y asegurar mercados para los bienes de capital y productos manufacturados en los Estados Unidos. Con el crecimiento del gran capital industrial norteamericano y los resultados de la primera guerra mundial las grandes potencias europeas quedan fuera del juego político y económico en los países americanos y esta constituyó la gran oportunidad para consolidar la presencia norteamericana en la región. La PAU primero, la OAS, OEA y AID posteriormente, fueron instrumentos eficaces de política exterior en la aplicación tanto de poder blando (La Alianza para Progreso) como de poder duro, de acuerdo a las conveniencias del momento.

El fin de la segunda guerra convierte a los Estados Unidos en un gran poder hegemónico a nivel mundial con aspiraciones mucho mayores al control del continente americano. Gracias a este poder, durante el periodo de guerra fría, los países y gobiernos americanos cumplieron a cabalidad su rol de garantes de la seguridad interna y contención del avance imperialista-comunista en la región, con fuerzas armadas instruidas y equipadas para cumplir eficientemente con tales objetivos.

Posteriormente y hasta inicios de los noventa, la OEA se convierte, lamentablemente,  en un foro de buenas intenciones con múltiples y variados pronunciamientos y estudios a favor de la democracia (Pellicer, 1998), para luego iniciar una serie de rondas a favor del libre comercio en las Américas de acuerdo a la declaración de Santiago, y las mismas cumbres americanas auspiciadas por el Presidente Bush primero, y Clinton después, pero sin resultados para la región. Paradójicamente, lo que menos hubo a raíz de la creación de la OEA fueron regímenes democráticos en América Latina, especialmente en la época de posguerra, ya que las dictaduras civiles y militares proliferaron y se mantuvieron hasta la década de los ochenta del siglo XX (Clara Nieto, 2005), en clara oposición a los afanes democráticos de los pueblos de la región y de la comunidad internacional, con lo cual, quedaría ampliamente aclarada la segunda pregunta planteada en el contexto de nuestra investigación.

Después de la Reciprocal Trade Aggreements Act de 1934, según especialistas en la materia como Joan Spero (Spero, 1998) y Hal Klepak (Klepak, 2003), los Estados Unidos se lanzan en una verdadera campaña de liberación comercial, sobre todo después de la segunda guerra mundial. La necesidad de liberar los mercados, controlar y estabilizar el mercado financiero y fomentar el desarrollo de la región en función de sus propios intereses y la comunidad internacional, conlleva la creación de tres organismos estratégicos a nivel mundial: el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el GATT, que posteriormente se transformaría en la Organización Mundial de Comercio (OMC), al finalizar la Ronda Uruguay en 1994.

 De igual manera y luego de dos terribles guerras, se crea la Organización de Naciones Unidas bajo el padrinazgo de las potencias vencedoras, con la finalidad de garantizar la paz mundial y evitar conflictos de cualquier naturaleza que pueda perturbar la convivencia pacífica de la comunidad internacional. Los Estados Unidos y los países industrializados se convierten en los grandes “gerentes” de la economía y política internacional, diseñando, recomendando y aplicando modelos económicos en Latinoamérica que respondían a los intereses de la gran producción manufacturera. Sin embargo, así como los modelos de substitución de importaciones fueron adecuados para los grandes fabricantes de bienes de capital y para el gran capital financiero internacional, así también las barreras al comercio se fueron convirtieron en obsoletas para el comercio con los países industrializados y poderosos. Creció la interacción comercial a nivel mundial y la misma expansión de la producción y el comercio exigió otro tipo de regulación cooperativa, la nueva OMC, de acuerdo al consenso de Washington y el giro hacia un sistema económico neo-liberal a nivel mundial.

La derrota del eje Roma-Berlín-Tokio constituye un punto de inflexión para Latinoamérica y el mundo por la firme convicción y decisión política de dirigir y controlar la gestión económica, política y social, a través de regímenes internacionales encarnados en la ONU, la OEA, el FMI, el BM y, el GATT. Sobre América latina, existe abundante bibliografía critica sobre la paternidad y padrinazgo de las “recetas” múltiples y teorías sobre desarrollo económico y social, especialmente la teoría de la dependencia que surge de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y de Raúl Prebisch como uno de sus autores.

Según Wallerstein, los intelectuales de América latina fueron muy recalcitrante a esta predica y reaccionaron ferozmente. Raúl Prebisch y la CEPAL negaba los beneficios de una política económica de fronteras abiertas y se reconocía partidario de gobiernos reguladores a fin de reestructurar las economías nacionales. La recomendación principal fue la de promover la sustitución de importaciones y proteger las industrias nacientes para aumentar el Producto Nacional Bruto per cápita, mediante una política sabiamente dirigida y controlada por el Estado. Posteriormente, la corriente de los “dependentistas” incorporó factores políticos internos de cada país y del sistema-mundo a sus razonamientos y teorías, y calificaban los esfuerzos de los gobiernos occidentales, del FMI y del BM como esfuerzos imperialistas, negativos y nefastos. Pero en definitiva, fueron las recomendaciones de la CEPAL las que fueron más seguidas por los gobiernos de la región, con limitados resultados y mejoría económica hasta los años cincuenta y sesenta (Wallerstein, 1997), a pesar del impresionante incremento en los flujos del comercio internacional y finanzas internacionales.

Las consecuencias del modelo son conocidas. El modelo de Industrialización por Substitución de Importaciones (ISI)  buscaba contrarrestar la reducción de la demanda de los productos de exportación de bienes primarios por parte de los países industrializados, compensar el deterioro de los términos de intercambio y generar fuentes de trabajo y demanda interna mediante la producción manufacturera domestica. Esta primera etapa o de sustitución intensiva en mano de obra transcurre sin mayores inconvenientes, hasta llegar a la etapa también conocida como de “sustitución de importaciones a cualquier costo” e intensiva en capital (Fanelli, Frenkel y Rozenwurcel, 1990), con grandes requerimientos de inversión y financiamiento que no eran compatibles con el crecimiento del ahorro y del PIB. Adicionalmente, el excesivo proteccionismo y los impuestos cargados a la exportación de productos primarios deterioraron los términos del intercambio en contra de las exportaciones primarias, lo cual impidió la generación de divisas suficientes para mantener el crecimiento económico. La exportación de manufacturas tampoco compensó esta deficiencia, y el sector financiero no pudo evitar el colapso que se produjo a largo plazo. En efecto, la política de créditos privilegiados y la protección financiera a la industria domestica contrajo las tasas de interés por debajo de las tasas de inflación, impidiendo la canalización de ahorros hacia el inversionista y favoreciendo más bien la fuga de capitales al exterior, incentivando también la inversión intensiva de capital a costos subvalorados y rendimientos distorsionados, desperdiciando los recursos de capital.

Fue este manejo errático de la política económica y fiscal la que condujo al gran déficit gubernamental de los países, inestabilidad de precios, desempleo y volatilidad de los tipos de cambio. Fue esta misma estrategia volcada hacia el interior la que llevó a la escasez estructural de divisas y a la imposibilidad de cumplir con las obligaciones de la deuda del Estado. Fueron ambos fenómenos conocidos como la “brecha externa” y la “brecha fiscal” los que condujeron a nuestros países a la crisis de los años ochenta, considerada la mayor crisis desde 1929. Queda también claro que el incremento abrupto en las tasas de interés (poder duro) incrementaron notablemente los servicios de las deudas externas en América Latina (Stiglitz, 2004), frenaron sus inversiones y paralizaron su crecimiento concomitante con los pagos de la deuda externa.

El sector público fue responsable de gran parte del endeudamiento externo debido a las políticas de inversión (sin control y muy permisivas), las empresas públicas fueron grandes consumidoras de crédito, ineficientes y corruptas (Stiglitz, 2004) y algunos gobiernos decidieron  “socializar la deuda” agravando más la brecha fiscal (fue el caso de la sucretizacion de la deuda externa ecuatoriana durante el periodo presidencial del Dr. Oswaldo Hurtado y sus modificaciones durante el periodo presidencial del Ing. León Febres Cordero). La elevación de las tasas de interés incrementaron los gastos del gobierno y estos buscaron como incrementar sus ingresos, produciendo lo que algunos autores denominan “la transferencia domestica” (Fanelli, Frenkel y Rozenwurcel, 1990), recayendo el ajuste en los salarios y la inversión pública con el consecuente freno al crecimiento económico.

En conclusión, políticas y decisiones equivocadas, ausencia de controles efectivos, articulaciones de poder internas (créditos excesivos e improductivos, corrupción, fuga de capitales) y externas (deterioro arbitrario de los términos de intercambio y alza indiscriminada en las tasas de interés y precio del petróleo) condujeron a una crisis y luego a las diez recomendaciones de política del Consenso de Washington, cuyos esquemas neo-liberales condujeron nuevamente al colapso a fines de los años noventa, siendo Ecuador el mejor ejemplo, con la crisis del feriado bancario y la posterior dolarización.

De más está decir que no hubo bienestar económico y social, ni seguridad ciudadana, ni respeto a los derechos humanos, a pesar de los “esfuerzos”, el “trabajo” y los “recursos” invertidos por los organismos internacionales. Los resultados del Consenso de Washington no fueron tampoco los esperados,  puesto que la desigualdad y la pobreza se han incrementado, y tal como lo demuestra Stiglitz, a partir de 1997 hubo estancamiento, recesión, depresión y (Stiglitz, 2004), reducción del ingreso per cápita.

Al respecto, Osvaldo Hurtado se pronuncia de la siguiente manera en el caso ecuatoriano específicamente:

“A pesar de los progresos anotados, la democracia fracasó en su misión de desarrollar el Ecuador y constituir una sociedad equitativa que ofreciera iguales oportunidades a todos. El crecimiento económico fue apenas superior al de la población, los porcentajes de pobreza continuaron altos, y más bien empeoraron en los años de las recurrentes crisis económicas. Se deterioró la calidad de los servicios ofrecidos por el Estado, particularmente la educación pública a la que concurren niños y jóvenes de las clases sociales de menores recursos. No cambió la injusta distribución de la riqueza y el país, por no perseverar en la búsqueda de la estabilidad y del crecimiento económico, se rezagó con respecto a otros de América latina que 25 años atrás compartían su nivel” (Hurtado, 2005:7).

5.      Conclusiones: El circulo vicioso burocrático y la alternativa

Sin reformas internas en la ONU, la OEA, el FMI, BM y OMC, la situación actual y destino de estos organismos se resume de manera precisa en lo que Michel Crozier denomina el Circulo Vicioso originado por el fenómeno burocrático y que ya hemos mencionado anteriormente (Crozier, 1963). La centralización, la piramidacion, la rigidez de las reglas  y la robotización de los seres humanos llevan a un rompimiento de la comunicación interna y con el medio ambiente (Crozier, 1963). Esto lleva a una mayor centralización, mayor reglamentación y a luchas internas por el poder entre grupos y castas. Es la enfermedad de la localitis, cuando los individuos pierden contacto con el producto y la comunidad produciéndose lo que Weber denominó la alienación del individuo, dentro de la “Jaula de Hierro” de la organización burocrática. Las consecuencias son “a veces” menos dramáticas por la “convergencia de intereses”, como en la OMC, pero aún ahí las asimetrías se hacen sentir y la “regulación controlada de la desregulación del comercio” pretende desmantelar las defensas de los Estados más débiles en beneficio de los más poderosos, a veces, lo que impide consensos y acuerdos, como en el caso de la Ronda de Doha (Dorn, 2008).

En vista de lo anterior, la solución podría estar en los modelos de organizaciones vertidas hacia fuera (la alternativa al Paradigma), con normas y procedimientos ajustadas a las necesidades de desarrollo del sistema internacional y de acuerdo al modelo de gobierno compartido bajo un régimen democrático consociacional (Lijphart, 2005) adaptado o adecuado a los organismos internacionales.  Los países pobres deben buscar soluciones en función de sus intereses, sus fortalezas y debilidades. Como diría Stiglitz, “los países de la región deberían aprovechar las ventajas de la globalización, pero tratando de adaptarla a sus propias exigencias” (Stiglitz, 2004: 110), lo cual significa, en parte, fortalecer las capacidades regulatorias de nuestros estados.

En un mundo globalizado no existen ajustes automáticos invisibles. Los mercados financieros necesitan ser controlados, el control de la inflación y la generación de empleos deben ser promovidos mediante políticas eficaces de estado, el desarrollo debe superar la concepción neo-clásica del uso eficiente de los recursos buscando también la democratización del ingreso nacional, y la liberación de los mercados debe propender a la transparencia y equidad, eliminando barreras y procedimientos camuflados y ocultos de protección, cooperando además con aquellos países que requieren de seguridades alimentarias o que son altamente dependientes de ayudas o tratamientos preferenciales. Los países pobres deben aceptar que la importación de capitales, la inversión agresiva y el crecimiento económico a cualquier precio, no significan desarrollo sostenible y bienestar económico y social de nuestras comunidades, cuando no se realizan en función de sus necesidades y de sus propios intereses.  Es indispensable la estabilidad con crecimiento y la solución de problemas estructurales a largo plazo que permitan un desarrollo sostenible, con redistribución democrática en forma simultánea, y esto implica controles sobre los mercados, tecnología, educación, seguridad jurídica y estabilidad democrática, esencialmente.  

Finalmente, es difícil luchar contra los grandes poderes y de ahí el fracaso actual de las negociaciones en la OMC y el incumplimiento total de los plazos establecidos en la declaración de DOHA (Gerona 2005), pero hay que continuar en la lucha, pues más caro resulta refundar la OMC que mantenerla y renovarla.

A manera de conclusión, nos queda claro que el actual sistema de organismos internacionales corresponde a la estructura de poder mundial vigente al fin de la Segunda Guerra Mundial, de ahí la influencia de EEUU, de Inglaterra, de Francia, de Rusia y de China en la ONU, así como de Europa y EEUU en el FMI y Banco Mundial. Esa estructura de poder está obsoleta, ya que EEUU y Europa decaen, la URSS desapareció, y emergen  China, India, Indonesia, Malasia, Singapur, Taiwán  y algunos países sudamericanos con altas tasas de crecimiento económico.

El cuadro reseñado y el nuevo panorama abren un debate sobre la estructura de poder en los organismos internacionales y se buscan fórmulas para integrar a los países emergentes, los llamados BRICS y los llamados AIGLES. Así, por ejemplo, el Grupo de las siete mayores economías se ha ampliado a 20 países, y en la OMC surge el Grupo de los 20 como contrapeso a Europa, Japón y EEUU en las negociaciones de la Ronda de Doha (Dorn, 2008).

Bajo esa perspectiva, los países de América Latina deben de impulsar sus negociaciones desde sus organismos de integración, aprovechando el surgimiento de Brasil, Chile, Colombia y Perú, y aunando esfuerzos con los países de la región en el marco de la Unasur y el Grupo de Rio.

Para finalizar, nos remitimos a Paul Kennedy y su obra El Parlamento de la Humanidad, acerca de la promesa y la amenaza del siglo XXI:

 “Hay una vieja analogía sobre la historia y la perspectiva según la cual todos formamos parte de una inmensa caravana que serpentea atravesando un desierto junto a una cordillera montañosa. Cuando avanzamos desde el sur, las cumbres parecen tener una determinada forma, pero adoptan otra diferente cuando los observadores alcanzan la cima de las montañas, y vuelven a ser distintas cuando volvemos la vista atrás para verlas. Quizá deberíamos enfocar nuestro análisis de la ONU de un modo similar. Los fundadores de la organización mundial, los grupos interesados y los medios de comunicación de la época veían obviamente el sentido y los fines de las Naciones Unidas de forma distinta a como lo hacemos nosotros hoy en día; ¿cómo no iban a hacerlo, sobre todo en aquellos años épicos comprendidos entre 1943 y 1946? En el mundo actual, todos nosotros (tanto si simpatizamos con la organización como si mostramos hostilidad o indiferencia) contemplamos naturalmente la ONU  bajo otro prisma, afectados por sesenta años de historia. Para el año 2050, la opinión pública, los grupos de interés y los gobiernos verán sin duda este grandioso experimento de gobierno mundial de un modo muy distinto, como consecuencia de los diferentes éxitos y fracasos de la ONU en las décadas venideras. No hacerlo así sería antinatural” (Kennedy, 2007: 307).   

  

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