UNA REFLEXIÓN CRÍTICA
SOBRE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES
Harry Martín Dorn Holmann M. A.
Septiembre, 2011
ÍNDICE
- Antecedentes
- Sobre la Racionalidad Burocrática
- La Burocracia y Los Organismos Internacionales
- Las Recetas Económicas, sus Consecuencias y la Conquista de los Mercados
- Conclusiones: El “Circulo Vicioso” de la Burocracia. Hacia un Esquema Alternativo.
AGRADECIMIENTOS
A los
doctores
Abelardo
Posso
Embajador
y catedrático de la Universidad de Los Hemisferios
Y
Alberto
Sepulveda
Presidente
de la Asociación Chilena de Expertos en Relaciones Internacionales (ACHEI)
Por sus
valiosos comentarios y sugerencias
- Antecedentes
Existen
razones para comentar en conjunto el funcionamiento y utilidad de los
organismos internacionales y su futuro, por las similitudes detectadas, y por
las críticas de los diferentes autores y la unidad de criterios en cuanto a las
deficiencias y pobres resultados obtenidos por estas organizaciones.
Basta
con analizar la política económica de América latina durante los últimos
cincuenta años y las recetas provenientes de dichos organismos, para encontrar
verdaderas “relaciones de poder” que abrieron las puertas a crisis y procesos
de desarrollo desigual, agrandando cada vez más las diferencias entre países
ricos y pobres.
Existe
otra razón de peso para el análisis conjunto, y es que en tales instituciones
perduran las características de un sistema burocrático (desde la óptica
organizacional tradicional weberiana)
totalmente superado por los requerimientos de la comunidad
internacional, motivo por el que ponemos en duda la razón de ser de dichas
instituciones, y planteamos nuestra pregunta de investigación:
1)
¿Responden los organismos internacionales a su finalidad y funciones
originales?
2) ¿La acción o producto de dichas
organizaciones, responden a los requerimientos de los países y comunidad
internacional? o ¿son el resultado de relaciones de poder y decisiones de los
Estados más influyentes?
3)
¿Cómo percibe la comunidad estos beneficios? y,
¿cuáles son los resultados observados durante los últimos cincuenta
años?
4)
Finalmente, ¿qué aspectos de representatividad y control democrático sobre
estos organismos son rescatables en favor de la comunidad mundial?
Se
ha escrito mucho acerca de los fines que motivaron la creación del Fondo
Monetario Internacional (en adelante FMI), del Banco Mundial (en adelante BM) y
de la Organización Mundial
Lo
mismo podemos argumentar acerca de la “regulación de la desregulación del
comercio” a través del GATT, cuyo régimen respondía a los intereses del gran
complejo militar industrial norteamericano, que concentraba alrededor del 50%
de la producción manufacturera mundial de la época, y al irremediable
desarrollo productivo, comercial y financiero que requería la Europa de
posguerra para frenar la influencia y expansión del floreciente imperialismo
comunista soviético.
La
Organización de Naciones Unidas (en adelante ONU) y la Organización de Estados
Americanos (en adelante OEA) no constituyen una excepción a los objetivos
hegemónicos de las grandes potencias, y al igual que los organismos
internacionales de financiamiento y de comercio, las incorporamos a nuestro
análisis, como una demostración más de que nuestros supuestos e hipótesis no
constituyen una mera especulación: 1. Piramidación y concentración de las
decisiones 2. Control de las organizaciones por parte de las economías
centrales y las potencias industriales 3. Ruptura o fracturación de las
organizaciones con su medio ambiente clientelar 4. Predominio de los intereses de los países
ricos en detrimento de los países pobres 5.
Procesos de toma de decisiones antidemocráticos 6. Desplazamiento de los
objetivos formales por los objetivos de los países más poderosos 7. Falta de
previsión y control sobre la gestión de las organizaciones internacionales
y, 8. Consolidación de rituales y castas
burocráticas a niveles internos e incapacidad de adaptación a los cambios del
medio ambiente o sistema internacional, todas las cuales constituyen
características propias de un modelo de organización burocrática, superado y
obsoleto, vertido totalmente hacia dentro de las instituciones, y divorciado de
las bases clientelares y fines originales que fueron la razón de ser (aunque
sea en forma aparente) de estas organizaciones, las cuales adolecen, en mayor o
menor grado, del mismo problema interno que denominaremos: “El Circulo Vicioso
de la Burocracia” (Crozier, 1963).
Organismos
internacionales como la ONU
y la OEA forman
parte del Sistema Internacional y no pueden ser sustraídos a la realidad de las
relaciones de poder. Las asimetrías del sistema internacional se reflejan en la
gestión y orientación de los organismos internacionales, del “producto final”
de estas organizaciones, más allá de los mecanismos formales de toma de
decisiones. No podemos negar o dejar de reconocer la relativa autonomía de
estas instituciones pero también es cierto que los estados poderosos
desarrollan todo tipo de mecanismos formales (el poder de veto, por ejemplo) y
extraoficiales [los consensos en la sala verde de la OMC (Dorn, 2008)] para
incidir en el contexto internacional, y esto incluye a organismos regionales y
mundiales como la OEA y ONU.
El
análisis institucional aplicado a los actores internacionales no estatales
incorpora factores o variables medio-ambientales condicionantes para establecer
cuáles son los objetivos reales y aparentes de las organizaciones. De igual
manera, un análisis detallado de los elementos definitorios de la autonomía es
indispensable para determinar la libertad de la organización en la toma de
decisiones. En otras palabras, no es suficiente disponer de un cuerpo
administrativo independiente y fijarse objetivos, normas y procedimientos de
toda índole, para que una organización internacional funcione eficientemente,
es decir, que cumpla con los objetivos propuestos al más bajo costo posible. La
capacidad y libertad de gestión debe estar acompañada de la capacidad y
libertad de decidir (lo cual incluye la independencia política y financiera),
de lo contrario, los objetivos y metas son solamente frases cargadas de pura
intencionalidad. En vista de lo anterior, someteremos todas estas instituciones
a un análisis crítico, aunque simplificado, bajo el enfoque de las teorías
burocráticas posweberianas y sus mejores exponentes.
- Sobre la Racionalidad Burocrática
Hablar de hegemonía, de liderazgo, y de política
exterior de los Estados Unidos de Norteamérica es hablar del protestantismo, de
valores, de su influencia en el desarrollo del capitalismo, y del poder y la
expansión de este país hacia el sur del continente. De igual manera, cuando nos
referimos a los orígenes del sistema de organización burocrática, no podemos
evitar referirnos a Max Weber y su legado acerca de la ética protestante y el
espíritu del capitalismo, ni podemos ignorar lo ocurrido en los mismos Estados Unidos
a principio del siglo XX, cuando se iniciaron reformas a todo nivel de la
administración federal, estatal y municipal, para “racionalizar” las decisiones
de gobierno en materia de contratación de personal, administración
presupuestaria, e incrementar la eficiencia de toda la administración
pública.
Weber define al capitalismo como un
conjunto de empresas cuya finalidad consiste en maximizar ganancias mediante la
organización racional del trabajo y de la producción. Son las aspiraciones
utilitarias, la disciplina y la
racionalidad (burocrática, financiera, contable, técnica, etc.) lo que
constituye una de las características propias del capitalismo occidental. No
podemos entonces referirnos a los orígenes de la burocracia sin referirnos al
capitalismo específico al que Weber hace referencia, pues esta es una de las
características particulares que proporcionan su identidad a esa forma
específica y novedosa de “organizar” la producción, en función de una
aspiración utilitaria calculada.
El capitalismo se identifica con la
búsqueda de la rentabilidad, según Weber (Aron, 1967), y la organización
burocrática representa un instrumento apropiado y de gran afinidad con esta
finalidad. Podríamos entonces afirmar que la “organización” de tipo burocrático
no fue un fenómeno exclusivo de la administración pública o del Estado [Marx se
concentra básicamente en esta (Mouzeli, 1991)], sino que se extendió a todo
tipo de organizaciones públicas y privadas con la intencionalidad de dotarlas
de un esquema racional de funcionamiento que permitiera incrementar su eficacia
y eficiencia.
Con estos antecedentes, afirmar que
las organizaciones internacionales no escaparon a los sistemas burocráticos y
muchas de ellas revelan estructuras, normas y procedimientos, que conservan en
mayor o menor grado las huellas de la racionalidad burocrática, sería bastante
verosímil. El ejercicio de la autoridad en forma impersonal, el control de los
procesos mediante la aplicación de reglas impersonales, la especialización de
funciones, y la misma centralización piramidal de la toma de decisiones, son
elementos que inspiraron la reforma burocrática y que todavía perduran en
cierta medida en las organizaciones internacionales.
a) El Paradigma burocrático.
No
hay duda que la organización burocrática marca una época de reformas y búsqueda
de racionalidad en un período de gran expansión económica capitalista en
Europa. Pero entenderla, significa situarse en el contexto histórico de tal
expansión, donde la mayoría de los Estados europeos eran gobernados por
monarquías que combatían y hasta reprimían los movimientos socialistas y
principios liberales. La democracia participativa, la democracia directa o la
democracia consociacional, no podían tener cabida en el sistema de producción
capitalista de la época ni en el régimen imperial de la Alemania unificada bajo
la hegemonía prusiana. Las técnicas y modelos de gestión que conocemos hoy en
día (teorías Keisen, Entpowerment, Teamwork, Calidad total, etc.) para fomentar
la participación y creatividad en la toma de decisiones eran impensables en la
época.
Por
el contrario, la delimitación de funciones por delegación de autoridad, la
cadena de mando de acuerdo al principio jerárquico, la acción organizacional
fundamentada en instrucciones detalladas e impersonales, la aplicación objetiva
y fría de reglas y procedimientos uniformes y la centralización de las
decisiones estratégicas al más alto nivel de la jerarquía, constituyeron los
principios dominantes de una administración eficiente y efectiva. La modernización
del ejército y la administración pública prusiana de segunda mitad del siglo
XIX son la mejor prueba de ello.
Sin
embargo, Michel Crozier afirma que:
“Toda la literatura posweberiana sobre la burocracia
padece en efecto de una ambigüedad fundamental. Por un lado, la mayoría de los
autores creen que el desarrollo de las organizaciones burocráticas responde al
advenimiento de la racionalidad en el mundo moderno, y que la burocracia es por
ese hecho intrínsecamente superior a todas las demás formas posibles de
organización. Por otro lado muchos autores, a menudo los mismos, consideran a
las organizaciones como especies de leviatanes por cuyo medio se prepara la
esclavización del género humano” (Michel Crozier, 1974:
55).
En
efecto, la racionalidad inicial se convirtió en la esclavitud del mañana, al
contribuir con procesos administrativos y productivos mecanizantes o
robotizantes del género humano que eliminaban toda creatividad, estímulo,
participación o vinculación del capital humano con la organización en general,
tal es el caso de la producción en serie, el control de calidad “estadístico” y
otras formas de “organización científica de las empresas” como el fordismo y
taylorismo que perduraron hasta muy después de finalizada la Segunda Guerra
Mundial.
Para
transformar el sistema de control de calidad tradicional en un sistema de control de calidad moderno, por
ejemplo, se trabajará arduamente en Japón en la década de los cincuenta para
consolidar el nuevo sistema a partir de 1960, ya en la era de la liberación
comercial.
El
mismo Crozier, en su obra “Le phénoméneburocratique” (Crozier, 1963), cuando
analiza las características básicas de la organización burocrática se refiere a
los rasgos rutinarios y opresivos de los procesos burocráticos racionalistas,
incompatibles con los valores democráticos de la segunda mitad del siglo XX,
que terminan robotizando al individuo bajo un concepto mecanicista de la
conducta humana (Crozier, 1963). El sistema burocrático genera rigidez en la
conducta del trabajador impidiendo su adaptación a los requerimientos del medio
ambiente de la organización. El funcionario público es un instrumento de los
procedimientos así como el trabajador es un instrumento adaptado a la
maquinaria industrial (Crozier, 1963). A largo plazo, esto genera ineficiencia
y conflictos con el público receptor de bienes o servicios lo cual se trata de
remediar con mayores controles y reglamentaciones que conducen a un régimen represivo
y no cooperativo. Esta excesiva especialización y fragmentación favorece la
conformación de castas y rituales como protección ante la falta de motivación y
eficiencia en la organización (Crozier, 1963) y los métodos de gobierno
responden al interés del funcionario y no a los resultados esperados.
En
este mismo sentido, el ritualismo proporciona protección, autonomía,
reconocimiento y respeto ante el público, pero, la ausencia de planes e
incapacidad de gestionar el cambio conducen irremediablemente a la rigidez
organizacional (Crozier, 1963). La organización burocrática carece de medios
para corregir sus propios errores lo que significa el colapso y entrar en el circulo vicioso de la
organización burocrática: ausencia de meritocracia, falta de creatividad e
iniciativa, piramidacion de las decisiones, aislamiento de los centros de
poder, alejamiento y ruptura con el medio social, desarrollo del “localismo” y
predominio de los objetivos individuales sobre los objetivos organizacionales.
b) La alternativa del Paradigma.
Los planteamientos y argumentos de
Michael Barzeley y su organización impulsada por el cliente (Barzeley, 2000) se
nos presentan como una herramienta y una alternativa válida en substitución del
Paradigma burocrático.
Barzeley se refiere a una dependencia
impulsada por el cliente en sustitución de una dependencia burocrática
impulsada por sus propias necesidades y supervivencia, una dependencia
impulsada por el cliente que trabaja en equipo y no se limita a las funciones,
normas y procedimientos de sus partes (Barzeley, 2000) y, en definitiva, una
dependencia impulsada por el cliente que se define mucho más por los resultados
que consigue en beneficio de sus clientes, que por los beneficios que logra en
función de la organización misma, buscando siempre la mejor respuesta a las
demandas siempre cambiantes del medio ambiente o entorno (Barzelay, 2000).
Finalmente, más que separar el pensar
y el hacer, Barzeley propone una dependencia que planifica, comunica, ejecuta y
evalúa incorporando e incluyendo los consejos y recomendaciones de empleados
operativos para mejorar la calidad y el valor del servicio (Barzeley, 2000).
Bajo la perspectiva anterior
sugerida, el mantenimiento de la paz y seguridad internacional, la solución
pacífica de los conflictos, el control de armas, el combate al narcotráfico, el
combate al terrorismo, la estabilidad monetaria y cambiaria, el fomento del
intercambio comercial, la difusión tecnológica, la cooperación internacional,
la protección del medioambiente, etc., son hoy en día fenómenos de naturaleza
global, regional y local, cuyo tratamiento debe y puede ser adoptado en sus
diferentes niveles, aplicando los enunciados de la alternativa de Barzelay,
dejando en claro que, el “cliente
natural” de los organismos internacionales es precisamente la comunidad global,
regional y local, y no los Estados, aunque sean ellos quienes ejerzan la
representación al interior de dichos organismos (Barzeley, 2000).
En definitiva, el producto, la acción
y el esfuerzo de los organismos internacionales afectan directamente a las
comunidades civiles que son los beneficiarios o perjudicados de la gestión
realizada. Por tanto, este es el punto de partida para cualquier proceso de
reingeniería en que se replantee la manera en que se manejan estas
instituciones, para alejarse de los esquemas jerárquico-funcionales centrados
en las operaciones internas, burocratizadas, y estructurar equipos de trabajo
orientados al servicio de la comunidad mundial (Barzeley, 2000). Por el
contrario, cualquier reforma instrumentalista que trate de optimizar el
funcionamiento de los actuales sistemas y procedimientos no hace más que
perennizar el círculo vicioso burocrático y la hegemonía, en detrimento de los
objetivos comunitarios. De ahí nuestro desacuerdo con los cambios propuestos
por el anterior Secretario General de la ONU
Sr.
En nuestra opinión, si tomamos a la
ONU como referencia del cambio, dicha organización debe encaminarse hacia un
régimen de tipo parlamentario, una democracia consociacional (Lijphart, 2005),
donde sea la Asamblea General (en adelante AG) la que ratifique o autorice el
nombramiento de funcionarios de alta jerarquía de la Secretaría General (en
adelante SG), como órgano ejecutivo de la organización y sistema de gobierno
compartido (Lijphart, 2005), y sea este el encargado de elaborar los planes,
programas y presupuestos de la institución para “someterlos a la aprobación de
la asamblea”. Desde la perspectiva de un proceso integrado de gestión, la AG y
la SG serían los encargados de “dirigir” la organización, la SG la encargada de
“ejecutar” los programas y proyectos de la institución a través de su
Administración, y la misma AG tendría la facultad de “controlar” los resultados
de la gestión realizada por la SG y “evaluar” su desempeño. Sabemos que esto
funciona de manera muy distinta como veremos más adelante, donde el CS
desempeña funciones estratégicas importantísimas y no responde necesariamente
ante la AG, no rinde cuentas durante la marcha a la AG, y solamente informa
sobre lo sucedido a la AG. Veremos que el CS es autónomo en sus decisiones y
que no actúa de acuerdo a planes, programas y proyectos de acción que sean
previamente estudiados y aprobados por la
AG , es decir, por la “representación clientelar legitima” en
la organización internacional. En tales circunstancias, es imposible argumentar
la existencia de una dirección y gobierno compartidos, sobre la base de una
democracia consociacional con representación ampliada a lo largo del proceso de
gestión de la organización.
Finalmente, los miembros permanentes
del CS no son nombrados ni pueden ser removidos por la AG, de ahí su total
autonomía e independencia para decidir y actuar en función de sus propios
intereses, y no de la comunidad mundial (CARTA de las NACIONES UNIDAS y
ESTATUTO de la CORTE INTERNACIONAL DE JUSTICIA, CAPÍTULOS III, IV, V, VI y,
VII). Otro de los importantes temas a debatir sería el de la participación de
las organizaciones no gubernamentales en la AG, cuyas redes, acciones, foros,
cabildeos, estudios, son ampliamente reconocidos por la comunidad internacional
y la misma ONU, ya no se diga de la participación de las redes sociales que se
convierten paulatinamente en un importante actor en el sistema internacional.
3. La burocracia y los organismos
internacionales
Aplicando
los principios del modelo burocrático a la ONU, la OEA el FMI, el BM y la OMC,
podemos concluir de la manera siguiente:
a) Centralización, piramidacion y toma de decisiones
El
análisis de los tres rasgos nos lleva a detectar una forma antidemocrática de
la toma de decisiones. De acuerdo a las facultades y poderes conferidos en los
artículos 24 y 25 del capítulo V de la Carta de Naciones Unidas, el CS se
convierte en un verdadero Leviatán de la organización, cuyas decisiones en
última instancia dependerán de los miembros permanentes. Según el artículo 39
del capítulo VII, la existencia o no de un acto de agresión o de amenaza para
la paz, queda a criterio también de los miembros permanentes, quienes se
convierten en jueces supremos sobre la materia. Esto se complementa con lo
establecido en el artículo 18 del capítulo II, impidiendo a la Asamblea General
hacer recomendaciones sobre cualquier controversia que se encuentre en manos
del CS, la cual solo podría ser informada con consentimiento expreso del CS.
Esto convierte a los cinco miembros permanentes en verdaderos poderes
hegemónicos sobre el resto de la organización y especialmente en materia de
Seguridad Colectiva. Sobre medidas provisionales o definitivas que impliquen o
no el uso de la fuerza, los artículos 40 hasta el 51 de la carta conceden al CS
amplias facultades para decidir, ejecutar y controlar las acciones pertinentes,
contando con un Comité de Estado Mayor integrado por los Jefes de Estado Mayor
de los miembros permanentes.
Finalmente,
los privilegios de poder de ciertos Estados impiden la instrumentación de un
sistema de seguridad colectiva, distorsionando así el concepto de legítima
defensa de la comunidad internacional, tal como lo afirma Thomas G. Weiss en su obra TheTheory of UN Collective Security (Weiss,
2004). Estas características también son aplicables al Fondo Monetario
Internacional, ya que los Estados Unidos ejercen poder de veto sobre cualquier
tipo de decisión trascendental (controla el 17.5% de los votos y se necesita el
85% para cualquier reforma), y los estados industrializados acumulan casi el
50% de las cuotas y poder de decisión (Goddard y Birch, 1998 y Woods, 2003). Lo
mismo sucede al interior del Comité Ejecutivo, donde controlan la mayoría de
miembros designados y electos, acaparando así el control sobre la mayoría de
los órganos de gobierno. El mismo argumento se aplica también al Banco Mundial.
En
definitiva, todo lo antes expuesto responde de manera negativa a las preguntas
uno y cuatro planteadas en la página tres del presente documento, pues se
pierden de vista los aspirados objetivos colectivos, en medio de procedimientos
y decisiones opuestos a la precisa acepción de democracia.
b) Fracturación interna, localismo y pérdida de legitimidad:
El
artículo 2, párrafo 7 de la Carta impide todo contacto directo con la “base
clientelar” de la ONU y las posturas y decisiones de los representantes a la AG
dependen de la política exterior de los estados, la cual no se alinea
necesariamente con los objetivos de la organización. Los objetivos de los
estados se imponen y no representan los intereses de la comunidad mundial,
necesariamente (medioambiente, por ejemplo). De igual manera, los intereses de
los miembros permanentes del CS prevalecen sobre el resto de Estados,
sometiendo la organización a sus propias conveniencias.
En
el caso específico del Banco Mundial, desde la década del sesenta muchos de los
proyectos de orden social fueron abandonados por la escasez y encarecimiento de
los recursos financieros (Thorp, 1998), ya que muchos de estos fondos eran
captados en el mercado financiero, pagando tasas de interés a niveles de Wall
Street. Las necesidades prioritarias pasaron entonces a un segundo plano, dando
paso a proyectos de mayor rentabilidad económica, a criterio exclusivo del
banco (y sus “directores”), sin tomar en consideración la opinión de los
propios beneficiarios y necesitados de los créditos. Lo mismo se podría
argumentar acerca de los créditos condicionados, los cuales beneficiaban más a
los países ricos que a los países débiles. En conclusión, el interés económico
y comercial de algunos estados se impuso sobre las necesidades de los países
receptores, como resultado de las asimetrías de poder, lo cual responde
contundentemente a nuestra segunda pregunta de investigación.
c) Ausencia de mecanismos y planes concretos de previsión:
Las
propuestas para el fortalecimiento de la ONU contenidas en los informes del
Secretario General de los años 2002 y 2004 son esencialmente instrumentalistas
y demuestran la incapacidad de la Administración y la Secretaria General para
impulsar cambios estratégicos afines a la realidad actual y futura del sistema
internacional. Las mejoras en el sistema de ONU tratan de paliar las
deficiencias del sistema, mas no generan cambios ni en los elementos ni en las
interacciones entre los elementos del sistema, ni tampoco en el producto
requerido por la comunidad internacional.
En
el caso de BM y FMI, las críticas de Joseph Stiglitz son muy elocuentes
(Stiglitz, 2004) como para justificar un proceso de reingeniería en ambas
instituciones, pero sería indispensable superar los obstáculos para las
reformas, en particular el veto de los Estados Unidos que impediría alcanzar el
85% requerido para cualquier modificación estructural de ambas instituciones
multilaterales, aunque las relaciones de poder y los países han cambiado
radicalmente desde la Segunda Guerra Mundial. En todo caso, se confirma la
vigencia de normas y procedimientos poco democráticos alejados del control
clientelar, con lo cual se responde igualmente las preguntas dos y cuatro de
nuestra investigación.
- El recetario económico y sus consecuencias. A la conquista y control de los mercados.
La
aplicación de poder duro y poder blando ha sido una práctica consagrada en la
política exterior norteamericana, desde antes de la independencia de los países
iberoamericanos. La estrategia tantas veces abordada por Joseph Nye en La paradoja del poder norteamericano(Nye,
2003) ha sido el pan nuestro de cada día a lo largo de la historia de las
relaciones de Estados Unidos con todos sus vecinos americanos. Desde antes de
las guerras de independencia de España los Estados Unidos siempre estuvieron
prestos a vender los valores propios de la cultura y raza anglosajona y la
superioridad de la ética protestante a sus vecinos ociosos y corruptos del sur
(Nye, 2003). Sin embargo, cuando tuvieron la oportunidad de vender poder duro y
hacerse de gran parte del territorio perteneciente a España no dudaron tampoco
en hacerlo. Fue lo que sucedió durante las guerras napoleónicas y después de la
independencia de México (que perdió el 40% de su territorio aproximadamente),
mientras mexicanos y centroamericanos dudaban entre un régimen republicano, una
monarquía o una federación.
¿El
objetivo? Alejar las potencias rivales del escenario político y económico
americano, controlar los recursos de la región y asegurar mercados para los
bienes de capital y productos manufacturados en los Estados Unidos. Con el
crecimiento del gran capital industrial norteamericano y los resultados de la
Primera Guerra Mundial las grandes potencias europeas quedan fuera del juego
político y económico en los países americanos y esta constituyó la gran
oportunidad para consolidar la presencia norteamericana en la región. La PAU
primero, la OAS, OEA y AID posteriormente, fueron instrumentos eficaces de
política exterior en la aplicación tanto de poder blando (La Alianza para
Progreso) como de poder duro, de acuerdo a las conveniencias del momento.
El
fin de la Segunda Guerra convierte a los Estados Unidos en un gran poder
hegemónico a nivel mundial con aspiraciones mucho mayores al control del
continente americano. Gracias a este poder, durante el periodo de Guerra Fría,
los países y gobiernos americanos cumplieron a cabalidad su rol de garantes de
la seguridad interna y contención del avance imperialista-comunista en la
región, con fuerzas armadas instruidas y equipadas para cumplir eficientemente
con tales objetivos.
Posteriormente
y hasta inicios de los noventa, la OEA se convierte, lamentablemente, en un foro de buenas intenciones con
múltiples y variados pronunciamientos y estudios a favor de la democracia
(Pellicer, 1998), para luego iniciar una serie de rondas a favor del libre
comercio en las Américas de acuerdo a la declaración de Santiago, y las mismas
cumbres americanas auspiciadas por el Presidente Bush primero, y Clinton
después, pero sin resultados para la región. Paradójicamente, lo que menos hubo
a raíz de la creación de la OEA fueron regímenes democráticos en América
Latina, especialmente en la época de posguerra, ya que las dictaduras civiles y
militares proliferaron y se mantuvieron hasta la década de los ochenta del
siglo XX (Clara Nieto, 2005), en clara oposición a los afanes democráticos de
los pueblos de la región y de la comunidad internacional, con lo cual, quedaría
ampliamente aclarada la segunda pregunta planteada en el contexto de nuestra
investigación.
Después
de la ReciprocalTradeAggreementsAct de 1934, según especialistas en la materia
como Joan Spero (Spero, 1998) y HalKlepak (Klepak, 2003), los Estados Unidos se
lanzan en una verdadera campaña de liberación comercial, sobre todo después de
la Segunda Guerra Mundial. La necesidad de liberar los mercados, controlar y
estabilizar el mercado financiero y fomentar el desarrollo de la región en
función de sus propios intereses y la comunidad internacional, conlleva la
creación de tres organismos estratégicos a nivel mundial: el Fondo Monetario
Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el GATT, que posteriormente se
transformaría en la Organización Mundial de Comercio (OMC), al finalizar la
Ronda Uruguay en 1994.
De igual manera y luego de dos terribles
guerras, se crea la Organización de Naciones Unidas bajo el padrinazgo de las
potencias vencedoras, con la finalidad de garantizar la paz mundial y evitar
conflictos de cualquier naturaleza que pueda perturbar la convivencia pacífica
de la comunidad internacional. Los Estados Unidos y los países industrializados
se convierten en los grandes “gerentes” de la economía y política
internacional, diseñando, recomendando y aplicando modelos económicos en
Latinoamérica que respondían a los intereses de la gran producción
manufacturera. Sin embargo, así como los modelos de substitución de
importaciones fueron adecuados para los grandes fabricantes de bienes de
capital y para el gran capital financiero internacional, así también las
barreras al comercio se fueron convirtieron en obsoletas para el comercio con
los países industrializados y poderosos. Creció la interacción comercial a
nivel mundial y la misma expansión de la producción y el comercio exigió otro
tipo de regulación cooperativa, la nueva OMC, de acuerdo al consenso de
Washington y el giro hacia un sistema económico neo-liberal a nivel mundial.
La
derrota del eje Roma-Berlín-Tokio constituye un punto de inflexión para
Latinoamérica y el mundo por la firme convicción y decisión política de dirigir
y controlar la gestión económica, política y social, a través de regímenes
internacionales encarnados en la ONU, la OEA, el FMI, el BM y, el GATT. Sobre
América latina, existe abundante bibliografía crítica sobre la paternidad y
padrinazgo de las “recetas” múltiples y teorías sobre desarrollo económico y
social, especialmente la teoría de la dependencia que surge de la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y de Raúl Prebisch como uno
de sus autores.
Según
Wallerstein, los intelectuales de América latina fueron muy recalcitrante a
esta predica y reaccionaron ferozmente. Raúl Prebisch y la CEPAL negaban los
beneficios de una política económica de fronteras abiertas y se reconocía
partidario de gobiernos reguladores a fin de reestructurar las economías
nacionales. La recomendación principal fue la de promover la sustitución de
importaciones y proteger las industrias nacientes para aumentar el Producto
Nacional Bruto per cápita, mediante una política sabiamente dirigida y
controlada por el Estado. Posteriormente, la corriente de los “dependentistas”
incorporó factores políticos internos de cada país y del sistema-mundo a sus
razonamientos y teorías, y calificaban los esfuerzos de los gobiernos
occidentales, del FMI y del BM como esfuerzos imperialistas, negativos y
nefastos. Pero en definitiva, fueron las recomendaciones de la CEPAL las más
seguidas por los gobiernos de la región, con limitados resultados y mejoría
económica hasta los años cincuenta y sesenta (Wallerstein, 1997), a pesar del
impresionante incremento en los flujos del comercio internacional y finanzas
internacionales.
Las
consecuencias del modelo son conocidas. El modelo de Industrialización por
Substitución de Importaciones (ISI)
buscaba contrarrestar la reducción de la demanda de los productos de
exportación de bienes primarios por parte de los países industrializados,
compensar el deterioro de los términos de intercambio y generar fuentes de
trabajo y demanda interna mediante la producción manufacturera doméstica. Esta
primera etapa o de sustitución intensiva en mano de obra transcurre sin mayores
inconvenientes, hasta llegar a la etapa también conocida como de “sustitución
de importaciones a cualquier costo” e intensiva en capital (Fanelli, Frenkel y
Rozenwurcel, 1990), con grandes requerimientos de inversión y financiamiento
que no eran compatibles con el crecimiento del ahorro y del PIB.
Adicionalmente, el excesivo proteccionismo y los impuestos cargados a la
exportación de productos primarios deterioraron los términos del intercambio en
contra de las exportaciones primarias, lo cual impidió la generación de divisas
suficientes para mantener el crecimiento económico. La exportación de
manufacturas tampoco compensó esta deficiencia, y el sector financiero no pudo
evitar el colapso que se produjo a largo plazo. En efecto, la política de
créditos privilegiados y la protección financiera a la industria doméstica
contrajo las tasas de interés por debajo de las tasas de inflación, impidiendo
la canalización de ahorros hacia el inversionista y favoreciendo más bien la
fuga de capitales al exterior, incentivando también la inversión intensiva de
capital a costos subvalorados y rendimientos distorsionados, desperdiciando los
recursos de capital.
Fue
este manejo errático de la política económica y fiscal la que condujo al gran déficit
gubernamental de los países, inestabilidad de precios, desempleo y volatilidad
de los tipos de cambio. Fue esta misma estrategia volcada hacia el interior la
que llevó a la escasez estructural de divisas y a la imposibilidad de cumplir
con las obligaciones de la deuda del Estado. Fueron ambos fenómenos conocidos
como la “brecha externa” y la “brecha fiscal” los que condujeron a nuestros
países a la crisis de los años ochenta, considerada la mayor crisis desde 1929.
Queda también claro que el incremento abrupto en las tasas de interés (poder
duro) incrementaron notablemente los servicios de las deudas externas en
América Latina (Stiglitz, 2004), frenaron sus inversiones y paralizaron su
crecimiento concomitante con los pagos de la deuda externa.
El
sector público fue responsable de gran parte del endeudamiento externo debido a
las políticas de inversión (sin control y muy permisivas), las empresas
públicas fueron grandes consumidoras de crédito, ineficientes y corruptas
(Stiglitz, 2004) y algunos gobiernos decidieron
“socializar la deuda” agravando más la brecha fiscal (fue el caso de la
sucretización de la deuda externa ecuatoriana durante el periodo presidencial
del Dr. Oswaldo Hurtado y sus modificaciones durante el periodo presidencial
del Ing. León Febres Cordero). La elevación de las tasas de interés
incrementaron los gastos del gobierno y estos buscaron como incrementar sus
ingresos, produciendo lo que algunos autores denominan “la transferencia
doméstica” (Fanelli, Frenkel y Rozenwurcel, 1990), recayendo el ajuste en los
salarios y la inversión pública con el consecuente freno al crecimiento
económico.
En
conclusión, políticas y decisiones equivocadas, ausencia de controles
efectivos, articulaciones de poder internas (créditos excesivos e improductivos,
corrupción, fuga de capitales) y externas (deterioro arbitrario de los términos
de intercambio y alza indiscriminada en las tasas de interés y precio del
petróleo) condujeron a una crisis y luego a las diez recomendaciones de
política del Consenso de Washington, cuyos esquemas neo-liberales condujeron
nuevamente al colapso a fines de los años noventa, siendo Ecuador el mejor
ejemplo, con la crisis del feriado bancario y la posterior dolarización.
De
más está decir que no hubo bienestar económico y social, ni seguridad
ciudadana, ni respeto a los derechos humanos, a pesar de los “esfuerzos”, el
“trabajo” y los “recursos” invertidos por los organismos internacionales. Los
resultados del Consenso de Washington no fueron tampoco los esperados, puesto que la desigualdad y la pobreza se han
incrementado, y tal como lo demuestra Stiglitz, a partir de 1997 hubo
estancamiento, recesión, depresión y (Stiglitz, 2004), reducción del ingreso
per cápita.
Al
respecto, Osvaldo Hurtado se pronuncia de la siguiente manera en el caso
ecuatoriano específicamente:
“A pesar de los
progresos anotados, la democracia fracasó en su misión de desarrollar el
Ecuador y constituir una sociedad equitativa que ofreciera iguales
oportunidades a todos. El crecimiento económico fue apenas superior al de la
población, los porcentajes de pobreza continuaron altos, y más bien empeoraron
en los años de las recurrentes crisis económicas. Se deterioró la calidad de
los servicios ofrecidos por el Estado, particularmente la educación pública a
la que concurren niños y jóvenes de las clases sociales de menores recursos. No
cambió la injusta distribución de la riqueza y el país, por no perseverar en la
búsqueda de la estabilidad y del crecimiento económico, se rezagó con respecto
a otros de América latina que 25 años atrás compartían su nivel” (Hurtado, 2005:7).
5.
Conclusiones: El circulo vicioso
burocrático y la alternativa
Sin
reformas internas en la ONU, la OEA, el FMI, BM y OMC, la situación actual y
destino de estos organismos se resume de manera precisa en lo que Michel
Crozier denomina el Circulo Vicioso originado por el fenómeno burocrático y que
ya hemos mencionado anteriormente (Crozier, 1963). La centralización, la
piramidacion, la rigidez de las reglas y
la robotización de los seres humanos llevan a un rompimiento de la comunicación
interna y con el medio ambiente (Crozier, 1963). Esto lleva a una mayor
centralización, mayor reglamentación y a luchas internas por el poder entre
grupos y castas. Es la enfermedad de la localitis, cuando los individuos
pierden contacto con el producto y la comunidad produciéndose lo que Weber
denominó la alienación del individuo, dentro de la “Jaula de Hierro” de la
organización burocrática. Las consecuencias son “a veces” menos dramáticas por
la “convergencia de intereses”, como en la OMC, pero aún ahí las asimetrías se
hacen sentir y la “regulación controlada de la desregulación del comercio”
pretende desmantelar las defensas de los Estados más débiles en beneficio de
los más poderosos, a veces, lo que impide consensos y acuerdos, como en el caso
de la Ronda de Doha (Dorn, 2008).
En
vista de lo anterior, la solución podría estar en los modelos de organizaciones
vertidas hacia afuera (la alternativa al Paradigma), con normas y
procedimientos ajustadas a las necesidades de desarrollo del sistema
internacional y de acuerdo al modelo de gobierno compartido bajo un régimen
democrático consociacional (Lijphart, 2005) adaptado o adecuado a los
organismos internacionales. Los países
pobres deben buscar soluciones en función de sus intereses, sus fortalezas y
debilidades. Como diría Stiglitz, “los países de la región deberían aprovechar
las ventajas de la globalización, pero tratando de adaptarla a sus propias
exigencias” (Stiglitz, 2004: 110), lo cual significa, en parte, fortalecer las
capacidades regulatorias de nuestros estados.
En
un mundo globalizado no existen ajustes automáticos invisibles. Los mercados
financieros necesitan ser controlados, el control de la inflación y la
generación de empleos deben ser promovidos mediante políticas eficaces de
estado, el desarrollo debe superar la concepción neo-clásica del uso eficiente
de los recursos buscando también la democratización del ingreso nacional, y la
liberación de los mercados debe propender a la transparencia y equidad,
eliminando barreras y procedimientos camuflados y ocultos de protección,
cooperando además con aquellos países que requieren de seguridades alimentarias
o que son altamente dependientes de ayudas o tratamientos preferenciales. Los
países pobres deben aceptar que la importación de capitales, la inversión
agresiva y el crecimiento económico a
cualquier precio, no significan desarrollo sostenible y bienestar económico
y social de nuestras comunidades, cuando no se realizan en función de sus
necesidades y de sus propios intereses.
Es indispensable la estabilidad con crecimiento y la solución de
problemas estructurales a largo plazo que permitan un desarrollo sostenible,
con redistribución democrática en forma simultánea, y esto implica controles
sobre los mercados, tecnología, educación, seguridad jurídica y estabilidad
democrática, esencialmente.
Finalmente,
es difícil luchar contra los grandes poderes y de ahí el fracaso actual de las
negociaciones en la OMC y el incumplimiento total de los plazos establecidos en
la declaración de DOHA (Gerona 2005), pero hay que continuar en la lucha, pues
más caro resulta refundar la OMC que mantenerla y renovarla.
A
manera de conclusión, nos queda claro que el actual sistema de organismos internacionales
corresponde a la estructura de poder mundial vigente al fin de la Segunda
Guerra Mundial, de ahí la influencia de EEUU, de Inglaterra, de Francia, de
Rusia y de China en la ONU, así como de Europa y EEUU en el FMI y Banco
Mundial. Esa estructura de poder está obsoleta, ya que EEUU y Europa decaen, la
URSS desapareció, y emergen China,
India, Indonesia, Malasia, Singapur, Taiwán
y algunos países sudamericanos con altas tasas de crecimiento económico.
El
cuadro reseñado y el nuevo panorama abren un debate sobre la estructura de
poder en los organismos internacionales y se buscan fórmulas para integrar a
los países emergentes, los llamados BRICS y los llamados AIGLES. Así, por
ejemplo, el Grupo de las siete mayores economías se ha ampliado a 20 países, y
en la OMC surge el Grupo de los 20 como contrapeso a Europa, Japón y EEUU en
las negociaciones de la Ronda de Doha (Dorn, 2008).
Bajo
esa perspectiva, los países de América Latina deben de impulsar sus
negociaciones desde sus organismos de integración, aprovechando el surgimiento
de Brasil, Chile, Colombia y Perú, y aunando esfuerzos con los países de la
región en el marco de la Unasur y el Grupo de Rio.
Para
finalizar, nos remitimos a Paul Kennedy y su obra El Parlamento de la Humanidad, acerca de la promesa y la amenaza
del siglo XXI:
“Hay una vieja
analogía sobre la historia y la perspectiva según la cual todos formamos parte
de una inmensa caravana que serpentea atravesando un desierto junto a una
cordillera montañosa. Cuando avanzamos desde el sur, las cumbres parecen tener
una determinada forma, pero adoptan otra diferente cuando los observadores
alcanzan la cima de las montañas, y vuelven a ser distintas cuando volvemos la
vista atrás para verlas. Quizá deberíamos enfocar nuestro análisis de la ONU de
un modo similar. Los fundadores de la organización mundial, los grupos
interesados y los medios de comunicación de la época veían obviamente el
sentido y los fines de las Naciones Unidas de forma distinta a como lo hacemos
nosotros hoy en día; ¿cómo no iban a hacerlo, sobre todo en aquellos años
épicos comprendidos entre 1943 y 1946? En el mundo actual, todos nosotros
(tanto si simpatizamos con la organización como si mostramos hostilidad o
indiferencia) contemplamos naturalmente la ONU
bajo otro prisma, afectados por sesenta años de historia. Para el año
2050, la opinión pública, los grupos de interés y los gobiernos verán sin duda
este grandioso experimento de gobierno mundial de un modo muy distinto, como
consecuencia de los diferentes éxitos y fracasos de la ONU en las décadas venideras.
No hacerlo así sería antinatural” (Kennedy, 2007:
307).
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